Pilih Demokrasi atau Neoliberalisme? Refleksi dari Amerika Latin Akhir Abad 20

Ilustrasi: Presensa Latina

Pengantar redaksi: Setahun lebih pemerintahan Prabowo-Gibran berkuasa, prestasi terbesarnya adalah melakukan persekusi secara massif dan brutal terhadap para aktivis gerakan demokrasi. Pasca aksi protes pada Agustus 2025, berdasarkan data yang dihimpun oleh YLBHI dan Kontras, tercatat sekitar 6.179 hingga 6.719 aktivis dan anak muda yang ditangkap. Ini merupakan perburuan aktivis terbesar sejak reformasi 1998. Hingga Februari lalu, sekitar 703 orang masih ditahan, dengan 959 orang ditetapkan sebagai tersangka. Kasus terbaru adalah penyiraman air keras terhadap Andrie Yunus, wakil koordinator Kontras pada 14 Maret.

 Mengapa pemerintahan Prabowo-Gibran ini semakin otoriter alias semakin mengangkangi demokrasi? Apa yang menyebabkannya? Kepentingan apa dan siapa yang mereka lindungi serta perjuangkan di tengah-tengah kehidupan mayoritas rakyat yang semakin memburuk? Mengapa lebih mudah mengalahkan rezim Orde Baru ketimbang mendemokratisasi kapitalisme? Mengapa gerakan sosial semakin melemah di tengah-tengah kemarahan rakyat yang kian membuncah? Kami menerjemahkan dan memuat ulang artikel yang ditulis oleh sosiolog Argentina Atilio Boron, untuk membantu menjawab beberapa pertanyaan di atas. Bercermin dari pengalaman Amerika Latin, artikel yang terbit di Boston Review dua dasawarsa lalu (1996) ini semakin terasa relevansinya buat kita sekarang.

PADA dekade 1980-an, gelombang demokratisasi yang melanda Amerika Latin, memicu perdebatan luas mengenai hakikat dan harapan demokrasi.[1] Perdebatan ini mendapat sambutan luas dan positif di sebuah kawasan yang memiliki sejarah panjang otoritarianisme. Otoritarianisme politik di Amerika Latin dapat ditelusuri hingga ke warisan kolonial dan bentuk pembangunan kapitalis yang bersifat dependen (dependent form of capitalism), yang sebagian besar bertumpu pada sistem latifundia (kepemilikan tanah besar) dan perbudakan, dan tidak  seperti di Amerika Serikat, pada dorongan politik dari para petani merdeka. Bahkan, dalam hampir dua abad kehidupan politik yang merdeka, Amerika Latin belum pernah mengalami satu pun revolusi politik yang berujung pada tegaknya sebuah rezim demokratis. Di Meksiko antara tahun 1910 dan 1917, Guatemala pada tahun 1944, dan Bolivia pada tahun 1952, misalnya, perhatian utama revolusi adalah kapitalisme, bukan demokrasi.

Diperkuat oleh dorongan demokratis di seluruh dunia yang belum pernah terjadi sebelumnya dalam sejarah, gerakan reformasi demokrasi pada dekade 1980-an sebagian berhasil mengatasi beban warisan dari sejarah traumatis tersebut. Namun, bahkan pada tataran pemikiran demokratis, kemenangan itu pun masih terbatas. Dihadapkan pada arus besar demokratisasi, serta kegagalan “sosialisme yang pernah ada (really existing socialism)” dan ketidakmampuan sosial demokrasi untuk melampaui kapitalisme, sebagian besar kelas politik di Amerika Latin — termasuk kalangan kiri — bergegas memeluk pemahaman demokrasi yang bersifat prosedural. Pemahaman tersebut, yang akar intelektualnya dapat ditelusuri hingga ke karya Joseph Schumpeter, Capitalism, Socialism, and Democracy[2], mengidentikkan demokrasi semata-mata dengan pemilihan pemerintahan melalui kompetisi elektoral, dan perjuangan demi demokrasi dengan pembentukan aturan-aturan kompetisi pemilu. Yang luput dari pandangan proseduralis ini adalah nilai-nilai keadilan sosial dan kesetaraan yang secara tradisional selalu dikaitkan dengan demokrasi.

Konsepsi prosedural tentang demokrasi mengimplikasikan suatu pergeseran radikal dari tradisi politik Barat, sejak dari Plato hingga Marx dan Tocqueville. Dalam bab pembuka Democracy in America, Tocqueville menggambarkan sifat epik demokratisasi dengan kata-kata yang mengharukan:

Keseluruhan buku ini ditulis di bawah dorongan semacam kegentaran religius yang terilhami oleh perenungan atas revolusi tak terbendung ini, yang bergerak maju dari abad ke abad melewati setiap rintangan, dan bahkan kini terus melangkah di tengah reruntuhan yang diciptakannya sendiri.[3]

Jika kita menyikapi bahasa Tocqueville secara serius, pandangan proseduralis tentang demokrasi menyodorkan sebuah teka-teki kepada kita: bagaimana mungkin sebuah program politik yang begitu sederhana dan masuk akal pernah membangkitkan hasrat yang membara dan perlawanan yang gigih dalam bentuk revolusi dan kontra-revolusi, perjuangan rakyat yang berkepanjangan dan represi yang brutal? Apakah seluruh drama ini, yang bagaimanapun juga merupakan drama peradaban Barat sejak Athena di masa Perikles, hanyalah produk dari sebuah kesalahpahaman belaka? Mengapa jauh lebih mudah menghapus perbudakan di Brasil, beserta sebuah Kekaisaran yang bertumpu pada tenaga kerja budak, daripada mendemokratisasi kapitalisme Brasil?

Mungkin hal ini disebabkan oleh kenyataan bahwa demokrasi, pada hakikatnya, merupakan sesuatu yang melampaui sekadar susunan prosedur yang sederhana.[4] “Sesuatu yang melampaui” itulah — asal muasal dari “rasa takzim religius” yang disebut Tocqueville — yang barangkali dapat dirumuskan melalui sebuah pemahaman demokrasi yang bersifat substantif, dengan empat karakteristik pokok:

(a) Demokrasi mensyaratkan adanya serangkaian lembaga yang menata persaingan kekuasaan secara jujur dan cukup kuat untuk memberlakukan hasilnya, sekalipun pihak yang kalah menolak. Mengutip gagasan Adam Przeworski, demokrasi melembagakan ketidakpastian — artinya, tidak ada satu partai, kelas, atau kelompok masyarakat pun yang dijamin kemenangannya oleh desain proses politik itu sendiri.[5]

(b) Demokrasi mensyaratkan terpenuhinya taraf minimum kesejahteraan material bagi setiap orang, kendati patokan itu berubah-ubah seiring perjalanan sejarah.

(c) Demokrasi bertolak dari anggapan bahwa setiap warga negara diperlakukan secara sederajat, sehingga membuka ruang bagi perkembangan penuh individu-individu yang sungguh khas serta keragaman ekspresi kehidupan sosial yang tanpa batas.

(d) Demokrasi menjamin pelaksanaan kebebasan secara nyata bagi warga negara dengan cara melindungi hak-hak mendasar dan — melampaui hak-hak formal belaka (yang telah tertulis dalam banyak konstitusi Amerika Latin namun hanya menjadi aksara tanpa makna) — menyediakan pembagian sumber daya material maupun simbolis agar setiap orang benar-benar dapat menggunakan kebebasannya.

Dalam kenyataannya, tentu saja, kapitalisme-kapitalisme demokratis, termasuk yang paling maju, hampir tidak mampu memenuhi tolok ukur tersebut. Namun, perbedaan apa, di luar kegagalan semata dalam menepati janji demokrasi, yang sesungguhnya ditimbulkan oleh kesenjangan ini?

Demokrasi dan Neoliberalisme

Krisis ekonomi, militer yang memberontak, plutokrasi yang despotik, dan kedutaan besar Amerika Serikat yang intervensionistis, kesemuanya telah memainkan peran krusial dalam sejarah panjang ketidakstabilan politik dan kudeta militer di Amerika Latin: Setiap langkah maju menuju demokrasi selalu membawa serta ancaman kembalinya kekuasaan otoriter. Kini, ancaman utama terhadap demokrasi jauh lebih halus, lebih bersifat internal, dan mungkin lebih tangguh: yang berpotensi pada hilangnya kepercayaan warga negara terhadap demokrasi itu sendiri.

Dalam sistem dengan hak pilih universal, hak untuk berpartisipasi dalam memilih pemerintahan memberikan semacam martabat dan penghormatan serta penghormatan publik kepada setiap individu. Namun, ketika pemerintah terpilih melanggar “perjanjian perwakilan” dan menunjukkan ketidakpedulian total terhadap penderitaan warga, ketika demokrasi direduksi menjadi serangkaian aturan abstrak dan kehilangan maknanya bagi sebagian besar warga negara, maka banyak orang akan cenderung menganggap demokrasi sebagai sandiwara belaka, kehilangan kepercayaan, dan mencabut dukungan mereka terhadap institusi-institusi perwakilan. Hasil dari kekecewaan semacam itu tentu bergantung pada seberapa luas dan seberapa lama reputasi buruk demokrasi tersebut bertahan. Jika hanya segelintir orang yang selalu menganggap demokrasi sebagai sandiwara, atau jika banyak orang sesekali berpikir demikian, dampaknya kemungkinan tidak akan terlalu parah. Kasus yang mengkhawatirkan adalah ketika banyak orang secara terus-menerus meyakini bahwa demokrasi hanyalah sandiwara. Bahkan dalam situasi tersebut, konsekuensinya bergantung pada seberapa besar “banyak orang” itu, organisasi dan kapasitas mereka untuk melakukan aksi kolektif, serta tentu saja, kapasitas spesifik masing-masing negara dalam menyerap kekecewaan rakyat.

Meskipun demikian, kepercayaan publik tetaplah penting. Jika rezim otokrasi beroperasi secara relatif independen dari gagasan dan sentimen rakyatnya, stabilitas demokrasi justru membutuhkan legitimasi rakyat. Oleh karena itu, data opini survei publik di beberapa negara Amerika Latin menjadi sumber kekhawatiran yang serius. Ketidakpuasan terhadap demokrasi kini berkisar dari 40 persen di Peru dan Bolivia hingga 59 persen di Brasil dan 62 persen di Kolombia.[6]

Apa yang menjadi penyebab lunturnya kepercayaan ini? Mantan presiden Chile, Patricio Aylwin, menawarkan sebuah jawaban ketika ia mengatakan bahwa di negaranya sendiri, isu paling mendesak yang dihadapi demokrasi adalah melunasi “utang sosial” yang ada pada saat itu. Sebagaimana tersirat dari pernyataan Aylwin, institusi-institusi demokratis yang baru terbentuk telah mengecewakan harapan warga negara. Hal ini terjadi karena sebagian besar warga bukanlah penganut proseduralis ala Schumpeter; mereka tidak menganggap demokrasi sekadar sebuah seperangkat aturan main kompetisi elektoral. Mereka mengharapkan demokrasi mampu menyediakan barang dan jasa yang esensial, dan dengan demikian membawa perubahan nyata yang positif dalam kehidupan mereka. Singkatnya, mereka mengharapkan sesuatu yang substantif dari demokrasi. Namun, kemunculan proses demokratis di Amerika Latin bertepatan dengan diadopsinya reformasi ekonomi neoliberal. Dan karena reformasi-reformasi tersebut telah membawa bencana bagi warga biasa, hal yang substantif itu tidak pernah terwujud.

Inti dari reformasi ekonomi neoliberal sudah diketahui secara luas: stabilisasi moneter, liberalisasi ekonomi, anggaran berimbang, deregulasi, privatisasi, perampingan negara, dan kebebasan penuh bagi bekerjanya mekanisme pasar. Demikian pula dominasi neoliberalisme dalam perdebatan politik-ekonomi di Amerika Latin. Namun demikian, keberhasilan neoliberalisme di ranah ideologis jauh melampaui capaian ekonominya yang terbilang sederhana, yang bagaimanapun juga telah membebankan ongkos sosial yang teramat besar.

Ambil contoh kasus Chile, yang lazim dijadikan model keberhasilan neoliberal. Pada tahun 1988, setelah lima belas tahun penataan ulang ekonomi, pendapatan per kapita dan upah riil para pekerja tidak berbeda jauh dari tahun 1973, meskipun rata-rata tingkat pengangguran mencapai 15 persen sepanjang tahun 1975 hingga 1985, bahkan menyentuh puncaknya di angka 30 persen pada tahun 1983. Dalam kurun 1970 hingga 1987, angka kemiskinan melonjak dari 17 persen menjadi 38 persen, dan pada tahun 1990 tingkat konsumsi per kapita di Chile masih berada di bawah level tahun 1980.[7] Setelah mengapresiasi “kemajuan berarti” yang dicapai upah minimum perkotaan di Chile antara tahun 1990 dan 1992, sebuah laporan terkini dari Komisi Ekonomi PBB untuk Amerika Latin (ECLA) berkesimpulan bahwa upah tersebut baru berhasil mengembalikan daya beli ke taraf yang pernah diraihnya pada tahun 1980.[8] Bukan berarti seluruh rakyat Chile mengalami stagnasi: Dalam rentang 1979 hingga 1988, kelompok sepersepuluh terkaya berhasil meningkatkan porsi pendapatannya dari 36,2 persen menjadi 46,8 persen dari total pendapatan nasional, sementara separuh penduduk terbawah justru mengalami penurunan dari 20,4 persen menjadi 16,8 persen.[9]

Di Meksiko, lebih dari satu dekade penyesuaian ortodoks telah menghasilkan kemunduran sosial dan ekonomi yang nyata. Menurut data resmi Meksiko, pendapatan nasional per kapita turun 12,4 persen antara tahun 1980 dan 1990, terlepas dari retorika kemenangan yang digunakan oleh pemerintahan PRI (The Partido Revolucionario Institucional) untuk “menjual” ketundukan mereka terhadap penerapan agenda  neoliberalisme.[10] Antara tahun 1982 dan 1988, upah riil anjlok sebesar 40 persen, dan sejak itu tetap bertahan di kisaran level tahun 1988. Sementara tingkat pengangguran — yang secara tradisional sudah tinggi di Meksiko — meningkat, konsumsi per kapita turun 7 persen antara tahun 1980 dan 1990.[11] Menurut Castañeda, “ketika pada tahun 1992 pemerintah Meksiko merilis data statistik distribusi pendapatan untuk pertama kalinya dalam 15 tahun, datanya sungguh mengerikan.”[12] Meski demikian, dibutuhkan sebuah pemberontakan di Chiapas, dua pembunuhan politik, defisit perdagangan yang besar, dan runtuhnya nilai tukar peso untuk membuat elite lokal dan para penasihat mereka tersadar bahwa kebijakan neoliberal telah gagal. Dan ketika kesadaran itu datang, Presiden Ernesto Zedillo justru mengajukan paket penyelamatan darurat baru yang niscaya akan menambah beban penderitaan bagi kaum miskin. Para pejabat pemerintah sendiri telah memperkirakan penurunan daya beli upah sebesar 32 persen, yang akan membawa kesengsaraan pdan kekurangan tambahan bagi mayoritas rakyat Meksiko.[13]

Singkatnya, reformasi neoliberal tidak menghasilkan pertumbuhan yang berkelanjutan, distribusi pendapatan yang lebih merata, ataupun tatanan masyarakat yang berkeadilan. Dan semestinya hal itu tidak mengejutkan. Sebagaimana ditunjukkan dengan gamblang oleh pengalaman lima puluh tahun Eropa Barat, dan sebagaimana dipertegas oleh pengalaman yang lebih baru di Asia Timur, pembangunan kapitalis membutuhkan perpaduan kebijakan publik yang tepat, dan ini berarti sebuah negara yang dibekali kapasitas memadai untuk intervensi dan regulasi terhadap pasar.[14]

Memang, perlu diingat bahwa restrukturisasi ekonomi Chile sendiri — yang sebenarnya tidak terlalu mengesankan jika dibandingkan dengan Asia Timur atau Tiongkok — tetap mempertahankan industri tembaga yang bernilai strategis di bawah kendali pemerintah. Dinasionalisasi pada masa pemerintahan Salvador Allende, perusahaan-perusahaan tembaga milik negara menyumbang sekitar 50 persen dari pendapatan ekspor Chile. Lebih dari itu, pendapatan ini langsung masuk ke kas fiskal negara — bukan, seperti di Argentina, Brasil, dan sebagian besar ekonomi Amerika Latin, ke kantong pengusaha swasta — sehingga memperkuat keuangan publik dan kapasitas negara. Pada tahun 1995, Corporación del Cobre milik negara menyetorkan 1,8 miliar dolar AS ke kas negara, sebuah angka yang melebihi total pajak yang dibayarkan oleh seluruh perusahaan swasta di Chile.[15]

Mengesampingkan kekhususan tembaga, ukuran negara Chile (diukur dari rasio pengeluaran publik terhadap PDB) terus mengalami pertumbuhan dalam dekade terakhir, begitu pula regulasi negara atas pasar keuangan. Jadi, restrukturisasi ekonomi Chile sulit dijadikan contoh yang meyakinkan dari penerapan kebijakan neoliberal, dan kondisi perekonomiannya boleh jadi akan lebih buruk seandainya tidak terdapat penyimpangan-penyimpangan signifikan dari proyek neoliberal tersebut. Namun, semua “kekhasan” model Chile ini tampaknya luput dari perhatian Bank Dunia. Dalam sebuah dokumen resmi terbaru — yang mencakup bagian tentang “Chile sebagai Model” — Kepala Ekonom Bank Dunia Sebastián Edwards tidak menyinggung fakta-fakta yang janggal ini, bahkan dalam sebuah catatan kaki yang sederhana sekalipun.[16]

Dampak dari “fundamentalisme pasar bebas” menjalar ke seluruh kawasan, dan sama sekali tidak terbatas pada Chile dan Meksiko saja, negara-negara yang pernah diiklankan sebagai kisah “sukses.” Kebijakan neoliberal telah meningkatkan secara drastis jumlah penduduk miskin dan “sangat miskin,” serta memperlebar jurang yang memisahkan golongan kaya dan miskin. Berdasarkan laporan terbaru dari ECLA:

Kemiskinan merupakan tantangan terbesar bagi perekonomian Amerika Latin dan Karibia. Antara tahun 1980 dan 1990, kemiskinan memburuk akibat krisis dan kebijakan penyesuaian, menghapus sebagian besar kemajuan pengurangan kemiskinan yang dicapai selama dekade 1960-an dan 1970-an. Estimasi terbaru menempatkan jumlah penduduk miskin pada awal dekade ini, tergantung pada definisi kemiskinan, di kisaran antara 130 hingga 196 juta jiwa… Resesi dan penyesuaian pada dekade delapan puluhan juga meningkatkan ketimpangan pendapatan di sebagian besar kawasan. Di negara-negara dengan distribusi pendapatan yang paling terkonsentrasi, 10 persen rumah tangga terkaya menerima 40 persen dari total pendapatan.[17]

Dengan demikian, dengan memperparah ketimpangan ekonomi, kebijakan neoliberal secara bersamaan telah memperbesar daya tawar segelintir aktor kolektif yang diistimewakan — yang tuntutannya didengar di eselon atas pemerintahan dan birokrasi pusat — merusak fondasi material kewarganegaraan dengan menciptakan rakyat yang terdemobilisasi, tidak terorganisir, terdepolitisasi, dan sering kali tunduk, serta melemahkan kapasitas negara untuk memperbaiki ketimpangan yang merusak ini.

Sebuah Negara yang Berdaulat?

Neoliberalisme di Amerika Latin memikul tanggung jawab yang signifikan atas merosotnya kepercayaan warga negara terhadap demokrasi. Kemerosotan kepercayaan tersebut kian diperburuk oleh dua karakteristik ekonomi politik Amerika Latin yang semakin mempersempit kapasitas negara: masih bertahannya “hak veto perpajakan” yang terus berhasil digunakan oleh kalangan pemilik kapital di seluruh kawasan Amerika Latin, serta dampak-dampak yang ditimbulkan oleh globalisasi ekonomi.

 Veto Pajak

Orang-orang kaya Amerika Latin menolak membayar pajak. Mereka bereaksi dengan kemarahan dan rasa jijik ketika pemerintah berusaha mengenakan pajak atas properti, keuntungan, dan penghasilan mereka, bahkan menganggap pajak yang sederhana atas kapal pesiar, pesawat pribadi, kendaraan mewaht, dan vila peristirahatan sebagai tindakan perampasan bergaya komunis.

“Hak veto pajak” ini, sebuah tradisi sosial dan ekonomi yang menyimpang yang berasal dari masa kolonial, secara berkala telah menciptakan tekanan yang tidak tertanggungkan terhadap anggaran negara. Mengingat kekakuan yang dihasilkan pada sisi penerimaan anggaran negara, para pembuat kebijakan secara rutin berusaha “menyelesaikan” masalah fiskal dengan memotong pengeluaran atau, jika memungkinkan, menaikkan pajak tidak langsung baru yang  secara sosial bersifat regresif. Dalam kedua skenario tersebut, beban jatuh di pundak para pekerja dan kaum miskin. Di Argentina, sebuah studi Bank Dunia menunjukkan bahwa pada akhir dekade 1980-an, 10 persen penduduk terkaya membayar 27 persen dari total pendapatannya dalam bentuk pajak, sementara 10 persen penduduk termiskin justru membayar 29,3 persen dari penghasilannya. Sayangnya, setidaknya dalam hal ini, “reformasi struktural” yang dilancarkan oleh presiden Carlos Menem pada dekade 1990-an hanya memperburuk keadaan.[18]

Dengan terjadinya krisis utang dekade 1980-an, kekurangan pendanaan negara yang menahun di Amerika Latin berubah menjadi sumber kekhawatiran nasional dan internasional yang sangat besar dan mendesak. Demi membayar utang luar negeri yang terus membengkak, negara-negara yang terlilit utang berat perlu menjalankan surplus anggaran. Oleh karena itu, di tengah krisis parah dekade 1980-an, negara-negara Amerika Latin justru memperparah kecenderungan resesi ekonomi melalui kebijakan fiskal pro-siklikal yang semakin menekan daya beli sebagian besar penduduk, mengurangi pendapatan kelas menengah, dan menciptakan — sesuai dengan teori-teori “sisi penawaran” yang sedang populer — “insentif pajak” baru bagi orang kaya. Pemotongan tajam dalam belanja sosial dan pengeluaran publik menjadi pilar-pilar utama cetak biru neoliberal, yang dilegitimasi dengan dalih kebutuhan untuk “menjaga angka-angka tetap positif” dan merampingkan negara yang dianggap terlampau gemuk.

Namun, persoalan fiskal negara-negara Amerika Latin sesungguhnya bersumber dari ketidakmampuan kronis pemerintah dalam memungut pajak dari kalangan kaya, bukan dari membengkaknya pengeluaran. Sementara penelitian Bank Dunia sendiri mengungkapkan betapa sangat regresifnya sistem perpajakan Amerika Latin, para petinggi Bank justru mendesak pemerintah-pemerintah di Kawasan ini untuk menarik investasi swasta dengan cara mengurangi “beban pajak.” Padahal beban pajak tersebut (sebagai persentase dari PDB dan tidak termasuk kontribusi jaminan sosial) di negara-negara Amerika Latin yang lebih maju hanya sekitar 17 persen, sementara di negara-negara OECD proporsi ini mencapai 37,5 persen. Yang lebih mencolok lagi adalah tarif pajak atas keuntungan modal dan laba, yang rata-rata mencapai 14 persen dari PDB di negara-negara OECD, namun hanya 4 persen di Brasil, 3 persen di Argentina, Chile, dan Uruguay, serta hanya 1 persen di Bolivia.[19] Pemerintah-pemerintah Amerika Latin yang cukup kuat untuk membongkar dan/atau menjual perusahaan-perusahaan negara yang besar — dan terkadang sangat efisien — dengan harga murah, yang telah menutup lembaga-lembaga pemerintah, mengakhiri program-program sosial, memprivatisasi segala jenis layanan publik, menghancurkan serikat buruh, memangkas anggaran publik, dan mematahkan perlawanan rakyat terhadap kebijakan-kebijakan ini, tampak sangat lemah secara mengejutkan ketika dihadapkan pada tugas mengorganisasi sebuah rezim perpajakan yang adil dan progresif.

Meletusnya krisis utang di Amerika Latin dengan demikian mempercepat pembongkaran tanpa henti terhadap aparatur negara dan mundurnya pemerintah secara serampangan dari berbagai ranah kebijakan yang selama ini kontribusinya sangat bermanfaat bagi sebagian besar lapisan masyarakat. Jika negara-negara ini gagal mematahkan “veto pajak” tersebut, maka kapitalisme Amerika Latin yang ditata-ulang  akan semakin menyerupai Rusia “pasar bebas” yang korup dan dikuasai mafia, alih-alih menyerupai Swiss atau Austria — yang jelas bukan tanah subur bagi konsolidasi demokrasi.

 Globalisasi

Globalisasi ekonomi hanya memperburuk situasi. Ditambah dengan “veto pajak,” globalisasi — untuk menyederhanakan sebuah cerita yang kompleks namun sudah umum diketahui — telah secara radikal melemahkan negara-negara nasional, mengikis kapasitas administratif dan pengambilan keputusan mereka, merusak kualitas tata kelola pemerintahan, serta meningkatkan kerentanan di hadapan lingkungan domestik dan internasional yang semakin kompleks. Demokrasi-demokrasi baru di Amerika Latin menyerahkan porsi penting dari kedaulatan nasional dan hak menentukan nasib sendiri, secara de facto, dan terkadang mengalihkan kewenangan pengambilan keputusan formal di bidang-bidang sensitif kepada perusahaan-perusahaan transnasional dan lembaga keuangan internasional dan/atau pemerintah asing dengan kedok perjanjian komersial, “persyaratan-persyaratan,” dan penilaian “risiko negara.” Pelemahan ini telah menghasilkan distorsi mendalam dalam preferensi politik: Pemerintah-pemerintah di kawasan ini, pada Tingkat pertama, melayani kepentingan pemerintah asing dan kreditor serta sektor-sektor kunci dari kapital internasional beserta “anjing penjaganya” (Bank Dunia dan Dana Moneter Internasional); kemudian mereka merespons “kekuatan pasar” domestik, sebuah istilah halus untuk kapital besar dan perusahaan-perusahaan, lokal maupun asing, yang beroperasi di pasar domestik; sementara kepentingan warga negara biasa menempati urutan terakhir.

Sulit membayangkan sebuah demokrasi yang stabil tanpa tercapainya ambang batas minimum kedaulatan nasional, yang memadai untuk membuat keputusan-keputusan otonom dengan dampak distribusi yang berarti. Mengingat jangkauan globalisasi yang luar biasa, dan peran utang luar negeri dalam memperkuat ketergantungan finansial, sebuah demokrasi yang berdiri di atas negara yang lemah dan semakin kehilangan kemandirian dalam pengambilan keputusan, besar kemungkinan akan mengalami kemunduran.

Pelemahan negara dan globalisasi, dengan demikian, sama sekali tidak bersifat netral dalam dampak distribusinya. Para pemilik modal lokal beserta mitra-mitra mereka di negara-negara metropolitan telah diuntungkan dalam berbagai cara dari penyusutan drastis negara developmentalis lama. Pertama, mereka secara signifikan memperkokoh dominasi ekonomi mereka dengan memangkas secara tajam pengawasan publik atas pasar serta melemahkan konsistensi dan cakupan kebijakan publik. Kini, masyarakat-masyarakat Amerika Latin telah menjadi sangat “terprivatisasi”: Negara telah menyusut ke fungsi-fungsi yang paling minimal, dan hal-hal yang sebelumnya merupakan kebutuhan kolektif — kesehatan, gizi, pendidikan, perumahan, pelatihan kerja — telah berubah menjadi urusan individual yang jalan keluarnya harus dicari sendiri di pasar. Prinsip yang berlaku adalah bertahan hidup bagi yang paling kuat; sementara sisanya — kaum miskin, lanjut usia, anak-anak, orang sakit, tunawisma, pengangguran, dan mereka yang tidak mampu bekerja — hanya bisa menjadi penerima santunan baru dari Palang Merah dan sejumlah organisasi non-pemerintah bersifat amal lainnya.

Kedua, melenyapnya negara-negara nasional dan privatisasi besar-besaran atas perusahaan serta layanan milik negara telah mengalihkan monopoli-monopoli yang sangat menguntungkan ke tangan para pemilik modal, sekaligus menjamin pelunasan utang luar negeri — yang dikontrak, seperti di Argentina, Brasil, Chile, dan Uruguay — oleh para penguasa militer de facto yang tidak akuntabel dan korup. Neoliberalisme menyediakan dalih umum bagi pengalihan aset publik dan perusahaan milik negara, yang dibangun dengan dana tabungan rakyat, bahkan di sektor-sektor yang dianggap “terlarang” dan tidak boleh diusik hingga beberapa tahun sebelumnya, seperti kelistrikan, penerbangan, perminyakan, atau telekomunikasi.

Ketiga, reformasi-reformasi ini telah menggeser keseimbangan antara negara dan pasar sedemikian dramatisnya sehingga pemerintah mana pun di masa depan yang peka terhadap tuntutan rakyat, atau terinspirasi oleh bahkan sedikit saja semangat reformis, akan segera menyadari bahwa ia kekurangan beberapa instrumen paling elementer dalam pembuatan kebijakan publik serta tenaga-tenaga administratif yang cakap untuk melaksanakan tugas-tugas tersebut. Itulah mengapa salah satu tugas paling mendesak yang dihadapi masyarakat-masyarakat Amerika Latin adalah membangun kembali negara. Sebagaimana diamati oleh seorang mantan menteri perindustrian Venezuela, pada akhir dekade 1990-an, “Washington mungkin akan menemui beberapa kejutan di selatan. Amerika Latin, yang telah menghabiskan sepuluh tahun terakhir untuk meruntuhkan negara, akan mencurahkan sepuluh tahun berikutnya untuk membangunnya kembali.”[20]

Masyarakat Sipil

Masyarakat yang terfragmentasi dan heterogen, dilintasi oleh ketimpangan mendalam serta perpecahan berdasarkan garis etnis, kelas, gender, dan kedaerahan: itulah warisan utama dari lima belas tahun hegemoni neoliberal. Masalah ini pun tidak eksklusif bagi masyarakat Amerika Latin. Di Eropa Barat, kemunduran sosial yang diakibatkan oleh kemerosotan negara kesejahteraan telah mendorong beberapa analis untuk berbicara tentang masyarakat “dua pertiga.” Dan ekonom Richard Freeman baru-baru ini menyarankan dalam Harvard Business Review bahwa Amerika Serikat mungkin sedang bergerak menuju sebuah “ekonomi apartheid,” di mana “orang kaya hidup terisolasi di pinggiran kota yang eksklusif serta apartemen mewah mereka dengan nyaris tanpa hubungan dengan kaum pekerja miskin di permukiman kumuh mereka.”[21] Dalam masyarakat-masyarakat kapitalis konservatif pada akhir dekade 1980-an dan 1990-an, sebuah sektor yang luas — kurang lebih sepertiga dari populasi — secara progresif telah tersingkir dari manfaat kemajuan material, ditakdirkan untuk menjadi kelas bawah atau segmen masyarakat modern yang melapuk, tidak mampu untuk diintegrasikan kembali ke dalam pasar tenaga kerja formal kapitalisme maju.[22]

Persoalannya bukan semata-mata keburukan moral dari penyingkiran sosial. Sebuah “masyarakat” yang dilemahkan oleh dinamika pasar yang tidak terkendali — dan negara-negara Amerika Latin dengan cepat mendekati kondisi tersebut — tak lebih dari sekadar kumpulan dunia-dunia sosial yang berbeda secara radikal berbeda. Meskipun mungkin tampak paradoks, Brasil pada masa perbudakan dan Meksiko pada era kolonial jauh lebih terintegrasi secara sosial dibandingkan penerus-penerus kapitalis mereka di penghujung abad kedua puluh. Dalam sistem-sistem pra-kapitalis tersebut, eksploitasi kelas menuntut bentuk-bentuk pergaulan sosial, keterpaduan struktural, dan hubungan antar-kelas yang sebagian besar sudah lenyap dalam Brasil atau Meksiko kontemporer. Meskipun bersifat antagonistik, sang fazendeiro dan budak, seperti halnya tuan tanah dan petani pribumi, merupakan bagian dari masyarakat yang sama. Konflik-konflik mereka berkembang dalam satu struktur sosial dan ekonomi tunggal, yang diikat oleh hubungan-hubungan eksploitatif perbudakan dan perhambaan serta sejumlah hubungan sosial lainnya.

Pada akhir abad kedua puluh, Amerika Latin terpecah secara jauh lebih dalam. Para “pemenang” dalam permainan restrukturisasi kapitalis ini mencari perlindungan di Kawasan-kawasan perumahan eksklusif, dilindungi oleh sistem pengawasan canggih dan pasukan kecil penjaga keamanan. Anak-anak mereka mengenyam pendidikan di sekolah-sekolah swasta dan lembaga dwibahasa, lalu melanjutkan ke perguruan tinggi dan universitas Amerika. Dokter mereka tinggal di Houston dan Miami; para penghibur mereka di New York, London, dan Paris. Kekayaan mereka tersebar luas dan berskala global: Kontak fisik dengan seorang anggota kelas pekerja semakin mustahil. Hubungan ekonomi dan sosial apa yang bisa terjalin antara kaum borjuasi akhir zaman (fin de siècle) ini dengan para “pecundang” — “kaum sengsara di muka bumi,” jutaan orang yang menjual permen, permen karet, dan rokok di persimpangan-persimpangan tersibuk kota-kota kita yang melapuk; para pemakan api atau badut compang-camping di trotoar pusat kota; para pembersih kaca mobil di persimpangan yang macet; para pekerja rentan dan informal yang hidup di gubuk-gubuk seng dan kardus, tanpa keterampilan, tanpa pendidikan formal, tanpa akses ke layanan kesehatan?

Sebagaimana pernah dikemukakan oleh Darcy Ribeiro, kelompok-kelompok marjinal tidak melawan eksploitasi kapitalis, melainkan berjuang untuk menjadi tenaga kerja yang dapat dieksploitasi. Namun, bahkan perjuangan itu sulit dimenangkan ketika penataan ulang neoliberal sedang menghancurkan negara, membongkar sistem pendidikan publik dan layanan kesehatan, serta mengeliminasi institusi-institusi yang melatih orang dalam keterampilan yang dibutuhkan di pasar tenaga kerja. Bagi bagian masyarakat Amerika Latin yang terus bertumbuh, eksploitasi kelas bukanlah masalah yang paling mendesak: Masalah mereka adalah ketidakmampuan mereka untuk menjadi tenaga kerja yang dapat dieksploitasi.

Para pemikir konservatif berargumen bahwa suatu bentuk pencabutan hak politik rakyat yang kurang lebih terselubung diperlukan guna mencegah “kelas bawah” ini memperoleh pengaruh politik dan untuk memungkinkan kalangan yang dianggap “bertanggung jawab” mengelola urusan pemerintahan tanpa campur tangan rakyat kebanyakan. Dalam mengulas krisis tata kelola di Amerika pada awal dekade 1970-an, Samuel Huntington berpendapat bahwa masalah-masalah yang menghimpit negara-negara industri merupakan akibat dari keberlimpahan demokrasi, bukan dari ketidakadilan kapitalisme.[23] Tesisnya keliru pada saat itu, dan tetap keliru hingga kini. Persoalan utama yang menggerogoti demokrasi dan tata kelola demokratis di penghujung abad ini adalah kapitalisme — lebih tepatnya, cara di mana produksi kapitalis dan masyarakat borjuis telah bertransformasi — dan bukanlah kecenderungan-kecenderungan merusak diri sendiri dari demokrasi yang dianggap tidak terhindarkan.

Menghadapi tantangan-tantangan tersebut tentu saja membutuhkan jauh lebih dari sekadar upaya rekayasa politik yang rumit: Penataan kelembagaan yang memadai, kompromi yang masuk akal di antara para elite, kepemimpinan politik yang lebih berkualitas, dan kebijakan publik yang lebih baik — semuanya memang dibutuhkan, namun belum mencukupi. Perubahan-perubahan struktural yang lebih mendasar diperlukan dalam masyarakat-masyarakat kapitalis, dan untuk mencapai tujuan tersebut, dibutuhkan sebuah program reformasi sosial dan ekonomi yang radikal. Beberapa poin dalam agenda reformasi semacam itu sudah terang: pembaruan perpajakan yang bersifat progresif; penataan ulang politik yang ditujukan untuk meningkatkan kapasitas negara dalam meregulasi pasar secara efektif, menghasilkan kebijakan publik yang layak, serta menjamin tersedianya kebutuhan-kebutuhan publik yang esensial bagi kelangsungan hidup dasar; serta pendalaman dan penguatan lembaga-lembaga demokratis guna meningkatkan daya tanggap dan akuntabilitas pemerintah.[24] Lebih dari itu, program reformasi struktural yang mendasar ini harus ditempatkan di atas pertimbangan-pertimbangan seperti pelunasan utang luar negeri yang tidak sah, penyeimbangan anggaran negara, atau pemeliharaan “iklim yang ramah” bagi para penanam modal.

Kaum neoliberal menampik premis tersebut. Dalam sebuah wawancara yang termasyhur dengan surat kabar konservatif Chile, El Mercurio, pada masa kekuasaan Augusto Pinochet, Friedrich von Hayek menyatakan bahwa untuk sementara waktu, ia rela mengorbankan demokrasi dan hak-hak politik demi sebuah program pemerintahan yang berkomitmen pada pembangunan kapitalis tanpa rintangan. Pada akhirnya, Hayek berargumen, kebebasan-kebebasan ekonomi akan meneguhkan kembali dirinya sendiri dan membukakan jalan bagi demokrasi serta kebebasan politik.

Akan tetapi, demokrasi merupakan nilai yang lebih luhur dan lebih berharga ketimbang pasar bebas dan keuntungan: Kebebasan politik adalah sebuah keharusan, demikian John Stuart Mill kerap menyatakan, sedangkan kebebasan ekonomi adalah sebuah kenyamanan. Proyek utama kepemimpinan yang berjiwa reformis di Amerika Latin seharusnya adalah menjadikan negara-negara di kawasan ini aman bagi demokrasi; mengingat kemerosotan kepercayaan warga terhadap demokrasi yang mencemaskan, serta peran neoliberalisme dalam menimbulkan kemerosotan tersebut, proyek reformasi perlu melampaui sekadar proses pemilihan dan memenuhi janji substantif demokrasi. Jika demokrasi adalah, sebagaimana diungkapkan Tocqueville, sebuah revolusi tak terbendung yang bergerak maju dari abad ke abad menembus setiap rintangan dan bahkan kini tetap melangkah di tengah reruntuhan yang diciptakannya sendiri, maka tentu ia tidak akan berhenti dengan patuh di ambang pintu kapitalisme. Reformasi demokratis yang sungguh-sungguh di Amerika Latin perlu dimulai dengan menghentikan dampak merusak neoliberalisme, serta menuntut pemberdayaan perempuan dan laki-laki biasa agar mampu melindungi diri mereka dari pemusnahan sosial yang belum pernah terjadi sebelumnya yang ditimbulkan oleh para penganut pasar bebas. IP

Catatan Kaki

[1] Topik mengenai hal ini dapat dibaca dalam buku saya State, Capitalism, and Democracy in Latin America (Boulder dan London: Lynne Rienner Publishers, 1995).

[2] (New York: Harper and Row, 192).

[3] Alexis de Tocqueville, Democracy in America (Doubleday: Garden City, 1969), hlm. 12.

[4] Sebuah catatan tentang terminologi: Saya menggunakan istilah “kapitalisme demokratis” alih-alih yang lebih umum “demokrasi kapitalis” karena istilah yang terakhir secara menyesatkan menyiratkan bahwa “kapitalis” hanya sedikit memengaruhi bekerjanya sebuah demokrasi penuh. Sebaliknya, “kapitalisme demokratis” secara akurat menyampaikan bahwa fitur-fitur demokratis, betapapun pentingnya, hampir tidak lebih dari pengubah politik dari struktur kapitalisme yang pada dasarnya tidak demokratis. Lihat Boron, State, Capitalism, and Democracy, hlm. 189-220.

[5] Lihat Adam Przewrorski, Capitalism and Social Democracy (Cambridge: Cambridge University Press, 1985), hlm. 138-145. Perlu kita tekankan, meskipun demikian, sifat “relatif” dari jaminan ini. Dalam demokrasi borjuis, beberapa permainan politik dimainkan dengan dadu yang “dibebani,” dan yang lainnya tidak dimainkan sama sekali: misalnya, tidak ada negara yang pernah memutuskan bentuk kepemilikan properti melalui referendum rakyat.

[6] Stephan Haggard dan Robert R. Kaufman, The Political Economy of Democratic Transitions (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1995), hlm. 330-34.

[7] Patricio Meller, “Latin American Adjustment and Economic Reforms: Issues and Recent Experience” (Santiago: CIEPLAN, 1992).

[8] Panorama Social de América Latina (Santiago: CEPAL, 1994), hlm. 10.

[9] Jorge Castañeda, La Utopía Desarmada (Buenos Aires: Ariel, 1993), hlm. 284.

[10] Oscar Altimir, “Cambios en las desigualdades de ingreso y en la pobreza en América Latina,” (Buenos Aires: Instituto Torcuato Di Tella, 1992).

[11] Luiz C. Bresser Pereyra, “Economic Reforms and Economic Growth: Efficiency and Politics in Latin America,” dalam L. C. Bresser Pereira, J. M. Maravall dan A. Przeworski, ed., Economic Reforms in New Democracies. A Social-Democratic Approach (Cambridge: Cambridge University Press, 1993), hlm. 15-76.

[12] Jorge Castañeda, La Utopía Desarmada, hlm. 283-84.

[13] A. DePalma, “Mexicans Ask How Far Social Fabric Can Stretch,” The New York Times (10 Januari 1995).

[14] Robin Blackburn, “Socialism after the Crash,” New Left Review 185 (Januari-Februari 1991): 5-66.

[15] Interlink Headline News 432 (6 April 1996).

[16] Sebastián Edwards, América Latina y el Caribe. Diez Años después de la Crisis de la Deuda (Washington, D.C.: Banco Mundial, 1993), hlm. 34-35.

[17] CEPAL, Panorama Social, hlm. 1.

[18] Juan José Santiere, Distribución de la Carga Tributaria por Niveles de Ingreso (Buenos Aires: World Bank, 1989).

[19] Equidad y Transformación Productiva. Un Enfoque Integrado (Santiago: CEPAL, 1992), hlm. 92.

[20] Moisés Naim, “Latin America: Post-Adjustment Blues,” Foreign Policy 92 (Musim Gugur 1993), hlm. 133.

[21] “Toward An Apartheid Economy,” Harvard Business Review (September-Oktober 1996), hlm. 120.

[22] Lihat André Gorz, Critique of Economic Reason (London: Verso, 1989).

[23] Michel Crozier, Samuel P. Huntington, dan Joji Watanuki, The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission (New York: New York University Press, 1975), hlm. 73.

[24] Tidak ada istilah dalam bahasa Spanyol atau Portugis yang berpadanan dengan “responsiveness” maupun “accountability.” Tradisi politik otoriter kita yang telah berlangsung lama berhasil menjadikan kata-kata tersebut tidak diperlukan dalam kehidupan sehari-hari.

Atilio Boron adalah seorang sosiolog Marxis asal Argentina.