Sketsa Perkembangan Reforma Agraria dan Studi Agraria

Sekelumit ‘Peta Navigasi’

Pengantar

BANYAK diskusi mengenai reforma agraria di tanah air, dalam kesan saya, kerap tidak jelas arahnya karena mereka yang berdebat sering membayangkan ‘titik koordinat’ berbeda saat sama-sama berbicara reforma agraria. Hal ini tak ubahnya seperti berdebat pada ‘arah mata angin’ yang sama tetapi dengan ‘level ketinggian’ yang berbeda, atau dengan ‘level ketinggian’ yang sama namun ‘arah mata angin’-nya berbeda. Akibatnya diskusi tidak berjalan produktif dan mencerahkan, dalam arti dapat mengantarkan pesertanya pada pemahaman yang lebih baik mengenai masalah reforma agraria—terlepas apapun sikap yang diambil masing-masing setelahnya.

Salah satu contoh ‘ketiadaan navigasi’ itu tercermin pada sikap ‘setengah curiga’ dari sebagian kalangan pejuang reforma agraria terhadap studi kritis agraria. Daripada melihatnya sebagai ‘mitra tanding’ untuk mengembangkan praktik reforma agraria yang lebih baik, studi kritis semacam itu terkadang lebih dianggap sesuatu yang melemahkan perjuangan reforma agraria sendiri. Contoh kecilnya tampak antara lain dalam ‘debat lama’ antara apakah yang mesti diutamakan adalah mengupayakan kepastian penguasaan tanah yang sudah diduduki rakyat ataukah mempedulikan pula kecenderungan diferensiasi agraria dan elitisme yang mulai tampak di antara mereka. Begitu juga, antara devolusi penguasaan hutan dengan kecenderungan diferensiasi manfaat di antara anggota komunitas yang menjadi penerima devolusi tersebut. Sikap yang kurang lebih sama, namun dengan alasan yang sama sekali berbeda, juga sering dikemukakan oleh para birokrat agraria.

Dalam kutub berlawanan, terdapat kalangan yang cenderung skeptis terhadap reforma agraria ini dan kerap mengkritisinya dengan cara yang amat simplistis. Hal ini tampak misalnya dalam kecenderungan mendikotomikan reforma agraria dengan isu ekologi, bahwa land reform niscaya akan menimbulkan masalah lingkungan di tengah pertumbuhan populasi yang terus menanjak tinggi. Begitu pula, ia tampak dalam berbagai pandangan yang mereproduksi skeptisisme lama bahwa land reform kepada petani miskin justru tidak akan produktif, dan tanah itu dengan mudah akan dijual lagi oleh si petani karena usahatani demikian memang tidak memenuhi skala ekonomi yang menguntungkan.[i] Kritisisme yang terlampau simplistis ini dilontarkan dengan mudah seolah apa yang disebut sebagai reforma agraria itu bersifat tunggal dan tidak bernuansa. Padahal, diskursus dan praktik mengenai reforma agraria ini sangatlah dinamis, dan dalam perkembangannya telah melahirkan banyak keragaman dan variasi.

Akibatnya, dalam kedua kasus di atas, apa yang sering terjadi adalah situasi yang suka saya istilahkan sebagai ‘sindrom teh botol ●●●●●.’ Seperti kita tahu, pesan utama iklan ini adalah: ‘Apapun makanannya, teh botol ●●●●● minumannya.’ Mengambil perumpamaan iklan ini, saya khawatir, bagi para pendukung fanatik reforma agraria, yang terjadi adalah: ‘Apapun masalahnya, reforma agraria jawabannya!’ Sebaliknya, bagi mereka yang cenderung menentangnya, hal sebaliknya yang terjadi, yakni: ‘Apapun bentuk reforma agrarianya, hanya permasalahan yang ditimbulkannya!’[ii] Kedua posisi semacam ini jelas tidak bisa mendukung berjalannya diskusi dan debat yang produktif.

Tulisan ini adalah sketsa sederhana untuk sekedar menyajikan sekelumit “peta navigasi” dimaksud. Dalam peta ini selain hendak didudukkan lebih jelas perbedaan reforma agraria dan studi agraria (selanjutnya berturut-turut disingkat RA dan SA), juga lebih rinci akan didedahkan bagaimana perkembangan konseptualisasi dan praktik mengenai keduanya hingga saat ini dengan berbagai variasinya. Diharapkan dengan begitu diskusi yang lebih produktif dan bernuansa mengenai RA akan dapat berkembang lebih baik lagi. Sebagai sketsa sederhana, tentu saja apa yang disajikan di sini bukanlah sebuah peta yang exhaustive/melelahkan, melainkan sekadar menampilkan isu dan kecenderungan yang dianggap penting.

Peta 1: Debat Agraria pada Studi Agraria Era Klasik

Meskipun tampak sederhana dan naif, namun pembedaan antara RA dengan SA penting dilakukan secara analitik; sama halnya dengan pentingnya membedakan antara, katakan saja, manajemen lingkungan dengan ekologi. Bagian pertama dari kedua pasangan tersebut (RA dan manajemen lingkungan) adalah ranah kebijakan, program, dan intervensi yang bersifat operasional; sementara yang kedua adalah ranah kajian akademis yang bersifat abstrak dan teoritis. Tentu saja, kedua ranah ini meski berbeda bisa saling terkait dan mengumpan satu sama lain. Asumsi, desain, nomenklatur, dan implementasi dari kebijakan/program reforma agraria (atau manajemen lingkungan) bisa saja dijadikan sebagai obyek sebuah penelitian akademis. Sebaliknya, hasil-hasil penelitian akademis dari studi agraria maupun ekologi juga dapat dimanfaatkan menjadi bahan bagi penyusunan kebijakan/program terkait yang lebih tepat.  

Pembedaan yang terlihat sepele demikian ada kalanya penting untuk meletakkan secara tepat pada ‘level ketinggian’ mana perdebatan berlangsung: apakah pada level abstrak-teoritis ataukah pada level praktis-operasional. Banyak kali diskusi mengalami silang sengkarut karena perbedaan ‘level ketinggian’ ini tidak diperhitungkan. Seringkali pembedaan itu juga diperlukan sesederhana untuk menyatakan bahwa temuan-temuan kritis yang kadang ditunjukkan oleh SA tidak perlu dianggap sebagai sebuah sikap anti terhadap gerakan RA atau kebijakan RA, melainkan mesti dilihat sebagai ‘radar’ untuk memahami lebih mendalam masalah-masalah faktual apa yang harus dijawab melalui RA itu sendiri. Akhirnya, yang tidak kurang penting adalah bahwa pembedaan demikian juga diperlukan untuk memahami secara lebih baik sejarah perkembangan RA dan SA itu sendiri dari waktu ke waktu, dan keterkaitan di antara keduanya.

Terkait hal yang terakhir, bisa dikemukakan, misalnya, bahwa diskursus dan praktik awal RA yang muncul pasca Perang Dunia (PD) II tidaklah terlepas dari perdebatan teoritis hingga filosofis yang berlangsung dalam ranah SA. Inilah yang dalam literatur agrarian political economy dikenal dengan perdebatan mengenai classic agrarian question. Embrio awal perdebatan ini terdapat pada tulisan Karl Marx saat menjelaskan perkembangan kapitalisme di Inggris dan Prancis dan dampaknya pada privatisasi sumber-sumber agraria bersama (the commons) di pedesaan, atau apa yang dikenal dengan julukan enclosure. Di kutub yang berlawanan, terdapat tulisan-tulisan para maestro kontrak sosial, terutama Locke, yang mengembangkan untuk pertama kali argumen normatif mengenai hak milik pribadi (property) yang sejalan dengan perkembangan kapitalisme saat itu, dan kewajiban negara untuk melindungi hak milik tersebut sebagai elemen penting dari kontrak sosial.

Dengan latar belakang perkembangan kapitalisme dan dua posisi ideologis yang berlawanan inilah debat agraria klasik mencuat dalam bentuk pertanyaan sebagai berikut: ‘Apakah yang terjadi ketika penetrasi kapitalisme dengan moda produksinya yang khas itu merangsek pada sistem produksi masyarakat-tani (peasantry)?’ Pertanyaan kunci dalam debat agraria klasik ini selanjutnya dengan kental mewarnai perjalanan SA pada masa menjelang dan pasca PD II. Dalam hal ini Karl Marx dengan tegas menjawab, petani tradisional dan smallholders akan niscaya hilang dilumat oleh skala usahatani besar para pemilik modal (seperti ditunjukkan kasus enclosure di Inggris). Tetapi sayang, tambah Marx dengan merujuk kasus di Prancis, para petani yang telah kehilangan alat produksi ini ibarat kentang-kentang dalam karung: hanya berkumpul saja tanpa ada solidaritas kelas di antara mereka satu sama lain. Karena itu, kepentingan kelas mereka harus diwakili oleh kaum buruh sebagai kelas proletar yang sejati.

Lenin, berdasarkan pada analisis data statistik sensus pertanian di Rusia, mengajukan uraian yang lebih bernuansa tentang transisi agraria ketimbang bentuk enclosure yang disampaikan Marx. Dia menyebut satu rentang kecenderungan transisi agraria mulai dari diferensiasi masyarakat-tani ke dalam lapisan-lapisan yang beragam hingga pada satu titik terjadinya polarisasi, yakni ketika kemudian proses itu mengeras ke dalam terbentuknya dua kelas sosial semata: mereka yang mengakumulasi tanah luas dan mereka yang kehilangan tanah dan menjadi proletar. Oleh Chayanoz, tafsiran proses diferensiasi sosial semacam ini ditolak mentah-mentah. Ia berargumen bahwa logika ekonomi petani yang berbasis tenaga kerja rumah tangga sangatlah berbeda dari logika kapitalisme, dan karenanya apa yang terjadi di Rusia adalah diferensiasi demografis mengikuti daur kehidupan anggota rumah tangga itu sendiri: satu rumah tangga akan sejahtera  jika semakin banyak anggotanya yang memasuki usia kerja, dan akan merosot kehidupannya jika beban tanggungan rumah tangganya semakin besar. Pandangan Chayanov ini dengan satu asumsi bahwa tanah masih tersedia cukup luas di Rusia saat itu.

Karl Kautsky menolak keras pandangan mengenai kepasifan para petani yang oleh Marx diibaratkan sebagai kumpulan kentang dalam karung itu. Ia menyatakan bahwa tanah itu sumberdaya yang unik, berbeda dari lainnya, karena melekat dengan penggunanya. Upaya kapitalisme untuk melakukan komodifikasi secara total atas tanah (misalnya melalui enclosure; privatisasi atas the commons) menurut Kautsky akan berlawanan sama sekali dengan the fabric of society sehingga niscaya melahirkan perlawanan balik atasnya. Argumen ini kelak dikembangkan lebih lanjut dalam konseptualisasi Karl Polanyi atas apa yang disebutnya double movement: bahwa movement pasar terus berekspansi, namun ‘this movement was met by a countermovement checking the expansion in definite directions… Yet simultaneously a countermovement was on foot.’

Demikianlah, jika diperhatikan SA era klasik ini ‘episentrum’ perdebatannya berkutat pada isu penetrasi kapital: apa yang terjadi saat pertanian mengalami proses komersialisasi dan komodifikasi akibat masuknya moda produksi kapitalis, dan bagaimanakah dinamika kelas dan perjuangan kelas berlangsung akibat proses itu. Tidak heran jika Henry Bernstein kemudian menyebut debat klasik ini sebagai ‘agrarian question of capital’; satu kritik yang kemudian menjadi titik berangkat baginya untuk mengembangkan formulasi agrarian question yang berbeda dalam berbagai tulisannya kemudian.

Saya akan kembali pada poin ini di bagian paling akhir nanti. Namun, terkait hal ini, yang penting ditekankan di sini adalah bahwa SA era klasik seperti diuraikan di atas juga telah banyak dikritik, dan bahwa banyak perkembangan baru dalam SA dewasa ini yang fokus persoalan dan peralatan konseptualnya sudah beranjak jauh dari SA era klasik itu. Perdebatan yang lebih produktif mengenai RA sudah seharusnya didasari atas pemahaman yang lebih baik mengenai perkembangan dalam SA ini.

Peta 2: Model Reforma Agraria Generasi Pertama Pasca PD II

Meskipun praktik land reform oleh Gunawan Wiradi dikatakan sudah setua usia peradaban Romawi,[iii] namun RA sebagai agenda kebijakan yang mencakup land reform dan program-program pendukungnya barulah muncul pasca PD II. Pada satu sisi, kemunculan RA sebagai agenda pembangunan ini tidaklah terlepas dari proyek modernisasi dan pengembangan nation state itu sendiri. Pada sisi lain, dalam perwujudannya, agenda RA ini juga sepenuhnya berada dalam bayang-bayang debat agraria klasik yang diuraikan di muka, khususnya menyangkut model RA seperti apa yang akan diterapkan dalam menyikapi penetrasi kapital.

Oleh karena itu, tidak heran jika penentuan model RA  pasca PD II ini amat bergantung pada ideologi yang dianut negara yang melaksanakan atau mensponsorinya. Seperti diketahui, usai PD II terjadi persaingan tajam antara negara-negara blok kapitalis yang dimotori oleh USA melawan negara-negara blok komunis yang dimotori USSR. Jika negara yang menjalankan program RA itu menganut ideologi kapitalisme, maka proses diferensiasi dan polarisasi yang ditengarai oleh Lenin di atas justru didorong dan difasilitasi oleh negara. Sebaliknya, jika ia menganut ideologi sosialisme, maka proses semacam itu akan dibalikkan dengan menghapus sistem private property dan menerapkan sistem kepemilikan kolektif. Akhirnya, bagi negara yang menganut ideologi (neo)populisme ala Chayanov, di mana rumahtangga petani yang menjadi landasan, maka pemilikan tanah oleh smallholders akan dipromosikan.

Hal inilah yang menjelaskan keragaman bentuk land reform di negara-negara pelaksananya sesuai dengan ideologi anutannya masing-masing. Ada yang bentuk reform-nya bergerak ‘dari kecil ke besar’ seperti pada kapitalisme (berupa privatisasi dalam skala besar oleh badan private) dan juga pada sosialisme (berupa kolektivisisasi oleh negara). Ada pula yang bentuk reform itu bergerak ‘dari besar ke kecil’ seperti pada neo-populisme (yakni dari tuan tanah/korporasi/negara diredistribusi kepada rumahtangga petani). Namun, yang terakhir ini (neo-populisme) pun memiliki variasi lagi sesuai dengan kecenderungan ideologisnya. Demikianlah, di Jepang, Taiwan dan Korea Selatan, skema land reform untuk smallholders itu dilakukan dengan menetapkan batasan plafon (ceiling) bawah saja, sementara batas atas penguasaan tanah diambangkan. Hal ini tentunya sejalan dengan orientasi kapitalisme yang dianut ketiga negara ini maupun negara USA yang mensponsorinya. Sebaliknya, di Indonesia yang menginginkan ‘jalan tengah’ (‘sosialisme ala Indonesia’), maka batasan itu ditetapkan baik pada plafon bawah maupun plafon atas. Begitulah, menurut UU Land Reform tahun 1961 kita mengenal batas terendah kepemilikan tanah (seluas 2 hektar, yang tidak masuk akal untuk kondisi di Jawa, bahkan di tahun 1960 saat UUPA ditetapkan; namun luasan itulah yang diterapkan pada program transmigrasi di luar Jawa) maupun batas maksimum kepemilikan tanah (yang luasnya bervariasi menurut perbedaan jenis penggunaan tanah dan perhitungan kepadatan agraris).

Dalam arti demikian, maka RA pada dekade 1950-an hingga 1960-an ini sebenarnya adalah desain yang sengaja dirancang dan dijalankan oleh negara untuk mengarahkan ke manakah transisi agraria masyarakatnya akan ditujukan: apakah ke arah kapitalisme, ke arah sosialisme, ataukah ke arah neo-populisme. Namun terlepas dari perbedaan orientasi ideologis itu, ketiga model RA ini sebetulnya sama saja dalam hal sama-sama menempatkan RA sebagai instrumen penting untuk mewujudkan modernisasi dan industrialisasi. Dalam hal ini, ada beberapa asumsi dasar yang dianut di balik pelaksanaan agenda RA ini, di antaranya:

1. bahwa sistem agraria yang lama—entah di bawah sistem tradisional, komunal, feodal, warisan kolonial, dsb—tidaklah produktif dan harus dirubah ke sistem agraria baru yang lebih produktif (bagi model kapitalisme, sistem yang lebih produktif itu berarti penguasaan dan pengusahaan oleh modal besar dalam skala luas; bagi model komunisme hal itu berarti penguasaan kolektif dan pengusahaannya di bawah koordinasi negara; sedangkan bagi model neo-populisme hal itu berarti jaminan tiap rumahtangga petani mendapat lahan sendiri yang memungkinkan mereka berinvestasi dan berproduksi secara mandiri);
2. bahwa transformasi dari sistem lama ke sistem baru itu ditujukan untuk membangun basis produksi yang kuat pada sektor pertanian dengan harapan selain dapat memenuhi kebutuhan pangan juga bisa menghasilkan surplus cukup besar dari sektor pertanian;
3. bahwa seiring kesejahteraan petani yang meningkat sepanjang proses transformasi itu, maka diharapkan akan terjadi peningkatan permintaan konsumsi domestik atas barang-barang manufaktur; dan
4. bahwa sektor industri sebagai pilar penting ekonomi bangsa akan bisa dibangun dengan kuat bertumpu pada surplus dari pertanian tersebut dan pada tingkat konsumsi masyarakat yang sudah cukup tinggi.

Sebenarnya, asumsi-asumsi linier seperti itulah yang mendasari konseptualisasi apa yang kerap disebut transformasi agraria, yakni perubahan sosial-ekonomi pedesaan secara menyeluruh sehingga sektor pertanian yang semula bersifat tradisional/feodal/kolonial bisa menjadi lebih produktif dan terintegrasi dengan sektor-sektor ekonomi nasional lainnya. Demikianlah, bisa disimpulkan bahwa RA pada generasi yang pertama ini sangat momot dengan proyek modernisasi, dihela sepenuhnya oleh negara, turut menjadi bagian penting dari pembangunan nation-state-nya, dan ditempatkan dalam perencanaan ekonomi sebagai basis untuk mendukung industrialisasi nasional.

Era keemasan RA generasi pertama ini mencapai puncaknya pada pelaksanaan Konferensi Dunia Reforma Agraria dan Pembangunan Pedesaan oleh FAO di Roma pada tahun 1979. Namun ironisnya, konferensi itu sekaligus menandai lonceng kematian RA generasi pertama ini. Ada beberapa perkembangan yang membuat RA sejak era 1970-an tidak lagi menjadi agenda pembangunan global, dua di antaranya adalah sebagai berikut. Pertama, dicapainya technological breakthrough dalam produksi pangan (dalam bentuk apa yang dikenal dengan Revolusi Hijau) yang membuat banyak pihak berpikir bahwa peningkatan produktivitas dan surplus pertanian dapat dicapai tanpa harus terlebih dulu melakukan penataan ulang penguasaan tanah (land reform). Kedua, model Marshall Plan setelah berhasil di Eropa, mulai akhir 1960-an banyak ditawarkan kepada negara-negara Dunia Ketiga yang memungkinkan mereka menggunakan paket pinjaman ini untuk membangun industrinya tanpa harus terkait dengan tahap transformasi agrarianya (dan kemudian memang membuatnya demikian). Khusus untuk Indonesia, ada faktor ketiga (yang jauh lebih menentukan) bagi kematian RA generasi pertama ini, yakni terjadinya apa yang disebut “G30S/PKI” dan diasosiakannya RA sebagai agenda politik PKI untuk mengkomuniskan Indonesia.

Peta 3: Perkembangan Agenda Reforma Agraria Sejak Dekade 1990-an

Meskipun secara politik RA generasi pertama ini sudah berakhir, namun anehnya model inilah yang seringkali terus berada dalam bayangan dan imajinasi mereka yang terlibat dalam perdebatan mengenai RA hingga saat ini. Padahal, seperti akan segera ditunjukkan pada bagian ini, diskursus dan praktik RA ternyata mengalami metamorfosis baru sejak era 1990-an dan sejak itu banyak perkembangan baru yang telah terjadi. Mengingat model RA generasi awal ini yang terus menghantui (tak lain, salah satunya karena diciptakan demikian oleh Orde Baru), tidak heran jika banyak sekali diskusi dan perdebatan mengenai RA yang ‘salah koordinat’ sehingga arahnya tidak kemana-mana.

Seperti telah diuraikan di muka, RA yang muncul pasca PD II ini berwatak modernis, identik dengan state-driven, dan orientasi utamanya adalah dalam rangka industrialisasi nasional. Dengan watak RA yang demikian, maka jangan ditanya terdapat pertimbangan ekologis di situ. Jangan pula ditanya, diskusi tentang community based management hadir dalam diskursus RA generasi pertama itu. Dapat dipastikan, semua pertimbangan ekologis semacam itu berada pada zona ‘unthinkable’ di era 1950-an dan 1960-an itu. Hal ini bisa dimengerti karena saat itu memang belum muncul problem ekologis, perubahan iklim global, krisis energi, dan semacamnya. Sejauh kesan saya, banyak kritik dan bahkan kecaman yang ditujukan pada watak RA yang antagonistis terhadap problem ekologi sebetulnya mengacu kepada diskursus dan praktik RA generasi pertama ini. Akan tetapi, akan salah sama sekali jika hal itu digeneralisir sebagai karakteristik yang inhern dalam RA itu sendiri.

Generalisasi demikian tentulah sangat tidak tepat mengingat agenda RA terus mengalami perkembangan, baik dari segi konseptualisasi maupun inisiatif pelaksanaannya. Tulisan ini tentu tidak mungkin untuk menguraikan secara detail perkembangan tersebut. Meski demikian, setidaknya ada empat kecenderungan utama yang muncul sejak era 1990-an yang harus dikemukakan di sini secara serba singkat.

Pertama, runtuhnya Tembok Berlin telah menyebabkan peran sentral negara banyak dilucuti, dan hal ini tak terkecuali juga mewarnai agenda RA. Pada dekade 1990-an lahirlah model RA yang dijalankan melalui mekanisme pasar, yakni apa yang dikenal dengan sebutan market-based agrarian reform. Dipromosikan oleh Bank Dunia, model ini menolak land reform oleh negara (state-led) yang bersifat compulsory, dan sebagai gantinya diajukan model land reform yang bersifat voluntary dan berbasis mekanisme pasar (willing buyer, willing seller).

Operasionalisasi konkret model RA ini dapat dijelaskan sebagai berikut. Apabila satu kawasan tertentu tanahnya telah ditetapkan oleh  pemerintah sebagai lokasi land reform (misalnya karena adanya konteks ketidakadilan agraria atau karena konflik agraria yang berlarut-larut), maka si tuan tanah dan penggarap diminta untuk bernegosiasi menetapkan harga pembelian tanah yang hendah dialihkan pemilikannya itu. Tentunya, negosiasi tersebut didasarkan pada harga pasar yang berlaku, dan inilah yang membedakannya dari state-led land reform di mana pembeliannya di bawah harga pasar. Apabila harga tanah sudah disepakati bersama, maka si penggarap memperoleh pinjaman dari Bank Tanah sejumlah harga tanah yang harus dibayarkannya kepada tuan tanah semula. Si pemilik tanah baru ini selanjutnya diharuskan mengangsur hutangnya kepada Bank Tanah itu sebesar dan dalam tempo yang telah ditentukan. Model ini diterapkan secara luas di Afrika Selatan pasca rezim Apartheid dan juga di Brazil di bawah pemerintahan Cardoso. Banyak sekali studi yang telah menunjukkan kegagalan model ini dan penyebab kegagalannya (bisa dibrowsing di internet dengan kata kunci market based agrarian reform).

Kecenderungan kedua diinspirasi oleh temuan De Soto mengenai besarnya potensi ‘modal mati’ yang dimiliki oleh orang miskin, berupa tanah yang mereka kuasai secara informal sehingga tidak ‘legible’ dalam sistem perekonomian formal. Dengan argumen “menghidupkan aset tidur kaum miskin”, pada era1990-an banyak lembaga donor dan organisasi pembangunan internasional yang mempromosikan apa yang mereka sebut (good) land governance. Bagi kalangan ini, inti permasalahan bukanlah terletak pada ketimpangan penguasaan tanah, melainkan pada perlindungan dan formalisasi legal atas penguasaan tanah oleh orang miskin. Tanpa perlindungan dan formalisasi itu, demikian mereka berdalih, tanah yang dikuasai secara informal itu selain rentan diserobot oleh pihak lain, juga tidak bisa dijadikan aset ekonomi produktif.

Atas dasar itu, maka kebijakan berikut inilah yang ditawarkan sebagai solusi. Tata kelola pertanahan (land governance) yang akuntabel dan mudah diakses oleh kaum miskin harus diciptakan melalui pembenahan administrasi pertanahan, penggunaan teknologi mutakhir untuk pemetaan dan survey kadastral, sertifikasi murah (bahkan gratis) bagi penduduk miskin pedesaan, ajudikasi pertanahan di wilayah perkotaan, dst. Di Indonesia kecenderungan kedua ini tercermin pada proyek besar Land Administration Project (LAP) dan kemudian dilanjutkan dengan Land Management and Policy Development Project (LMPDP) yang didanai pinjaman Bank Dunia. Namun beberapa studi telah menunjukkan bahwa kenyataan yang terjadi tidak sesederhana demikian. Sebagai misal, disertasi Djaka Soehendra di Kampung Rawa Jakarta yang diterbitkan dengan judul Sertifikat Tanah dan Orang Miskin menunjukkan bahwa orang miskin justru kerap tereksklusi dalam dan melalui proses legalisasi aset semacam itu.[iv]

Ketiga, mencoba melampaui dikotomi state-led dan market-led agrarian reform, satu cluster program di bawah UNDP bekerja sama dengan Oslo Governance Centre pernah mengembangkan apa yang mereka sebut democratic land governance dan pro-poor land governance. Dengan democratic land governance ditekankan bahwa demokratisasi merupakan aspek yang juga penting dalam land governance, dan tidak semata-mata terbatas pada aspek administratif semata. Di antara penyebab kegagalan dua pendekatan terdahulu di dalam menjawab problem kemiskinan adalah karena diabaikannya persoalan power dan pentingnya isu demokratisasi ini; bahwa akses dan kapabilitas si miskin untuk bisa terlibat dalam transaksi tanah (pada pendekatan 1) maupun untuk memperoleh sertifikat dan mengupayakan manfaat optimal darinya (pada pendekatan 2) bersifat asimetris menurut perbedaan kondisi ekonomi, politik, sosial, dan budaya. Pendekatan democratic land governance berusaha untuk peka terhadap isu power relation ini, dan menggarisbawahi bahwa kesuksesan kebijakan RA yang memihak kaum miskin ditentukan oleh apa yang dalam usulan ini disebut “Mutually Reinforcing State-Society Interaction”.[v]

Secara lebih rinci, dalam naskah pro-poor land governance diusulkan empat pilar kebijakan agraria yang mencerminkan “interaksi negara-masyarakat yang saling menguatkan” itu. Keempat pilar itu adalah sebagai berikut: (a) kelompok miskin harus memiliki organisasi sendiri yang kuat dan otonom, (b) koalisi politik yang luas di antara para pendukung reform harus diupayakan, (c) investasi dana publik, kredit dari negara, dan pendampingan teknis yang memadai harus disediakan bagi para beneficieries land reform, dan (d) bahwa ketiganya harus merupakan bagian dari “a growth-oriented Development Strategy“.[vi] Meskipun tampak lebih progresif, sayangnya model yang ketiga ini belum ada wujudnya yang konkret, dan baru sekedar merupakan naskah kebijakan saja. Menarik untuk dicatat bahwa pendekatan kedua inilah yang pernah dikutip oleh Kepala Badan Pertanahan Nasional (BPN) dalam salah satu pengarahannya di forum internal BPN, meski sejauh mana realisasinya masih harus dilihat lebih lanjut.

Akhirnya, but not the least, terdapat kecenderungan keempat yang memperjuangkan pelaksanaan RA dengan bergerak dan mencari ruang di luar negara maupun pasar; yakni, praktik-praktik RA yang dilakukan oleh rakyat dan gerakan tani sendiri dalam berbagai variannya. Hal ini bisa disaksikan mulai dari aksi okupasi oleh petani pedesaan seperti dilakukan Serikat Petani Pasundan (SPP) di Jawa Barat dan tempat-tempat lainnya, hingga okupasi oleh penduduk miskin kota yang berbondong-bondong menggarap kawasan perkebunan terlantar seperti dilakukan MST (Movimento dos Trabalhadores Sem Terra) di Brazil.

Terlepas dari bentuk okupasi tanah yang sudah banyak dikenal itu, dalam kesempatan ini ada tiga perkembangan tipikal yang secara khusus ingin saya sajikan terkait kecenderungan keempat ini; ialah satu perkembangan di mana perjuangan rakyat atas agenda RA dilakukan melalui, atau simultan dengan, perjuangan atas isu ekologis (dan dengan demikian, berbeda dari anggapan umum, perjuangan agraria dan perjuangan lingkungan ini justru menampilkan satu kesatuan yang tak terpisahkan). Tiga perkembangan itu adalah sebagai berikut:

1. Munculnya praktik-praktik perjuangan tanah yang dilakukan bukan atas nama ‘petani’ melainkan ‘komunitas adat’ di berbagai penjuru dunia, termasuk di Indonesia. Dalam perjuangan ini, argumen mengenai identitas asli dan kearifan ekologis menjadi  landasan utama untuk mempertahankan penguasaan tanah atau merebutnya kembali dari tangan pihak lain. Ini adalah tipe perjuangan yang sama sekali berbeda dari literatur “pemberontakan petani” seperti dikenal selama ini, misalnya yang dibahas oleh Scott, Popkin, Hobsbawm, dll.
2. Merebaknya apa yang disebut oleh Miguel A. Altieri sebagai gerakan agroekologi di Amerika Latin yang dimotori oleh berbagai inisiatif grassroot. Menariknya, gerakan ini mengupayakan sekaligus ‘rescuing nature,’ ‘ensuring food sovereignty’ dan ’empowering peasants’ (yang sekaligus menjadi penggalan judul artikel Altieri di Journal of Peasant Studies).[vii] Menurut artikel ini (saya kutip dari bagian abstraknya), ‘an emerging threefold ‘agroecological revolution’, namely, epistemological, technical and social, is creating new and unexpected changes directed at restoring local self-reliance, conserving and regenerating natural resource agrobiodiversity, producing healthy foods with low inputs, and empowering peasant organizations. These changes directly challenge neoliberal modernization policies based on agribusiness and agroexports while opening new political roads for Latin American agrarian societies.’[viii] Artikel senada yang ditulis oleh Peter M. Rosset dkk menjelaskan lebih detail penyebab meluasnya gerakan agroekologi ini pada satu kasus khusus di Kuba, yakni melalui apa yang disebut Campesino-a-Campesino (CAC) social process methodology.[ix]
3. Perkembangan menarik lain yang patut dicatat adalah bahwa banyak praktik-praktik RA dari bawah oleh gerakan rakyat dengan spektrum background yang beragam itu kini memiliki sifat trans-nasional, dan dalam arti demikian ia tidaklah bersifat khas dan local-specific. Inilah yang dalam literatur SA dewasa ini diistilahkan dengan TAMs: Transnational Agrarian Movements.[x] Salah satu pengejawentahannya yang menonjol adalah La via Campesina (yang belum lama ini koordinator pusatnya bermarkas di Indonesia) yang memang banyak mendulang inspirasi gerakannya dari keberhasilan inisiatif regional di Amerika Latin di atas. Salah satu klaim La via Campesina, yang diajukan dalam rangka menantang model investasi pertanian neo-liberal dan gelombang global land grabbing dewasa ini, adalah slogan terkenalnya: Smallholders can feed the world and keep the globe cool!

Empat kecenderungan utama di atas, dan terutama tiga perkembangan yang baru saja diuraikan dalam kecenderungan terakhir, sedikit banyak memberikan ilustrasi mengenai keragaman diskursus dan praktik RA dewasa ini. Keragaman semacam itu, yang satu sama lain ada yang saling berbenturan, sekaligus menggambarkan bagaimana ‘perang pengetahuan’ yang berlangsung di antara berbagai pihak dalam merumuskan bentuk dan watak RA yang hendak diterapkan.

Dengan ilustrasi semacam ini, akan lebih baik kiranya jika diskusi mengenai RA juga merefleksikan pemahaman yang lebih lengkap mengenai keragaman perkembangan RA, termasuk variannya yang sangat terkait erat dengan isu ekologis. Hal ini untuk menghindarkan penyederhanaan yang kerap dibuat oleh sebagian kalangan, misalnya dalam dikotomi kebijakan RA dengan kepedulian lingkungan. Gerakan agroekologi di Amerika Latin, demikian pula gerakan masyarakat adat, misalnya, justru menempatkan kepedulian ekologis ini pada inti perjuangan mereka. Pada saat yang sama, mereka juga merupakan representasi penting mengenai praktik RA yang memiliki gaung regional bahkan mondial, meski dilakukan di luar negara—suatu ekspresi tipikal dari TAMs itu sendiri.

Peta 4: Perkembangan Studi Agraria Dewasa Ini

Apabila diskursus dan praktik RA mengalami perkembangan yang kian beragam seperti diilustrasikan pada bagian di atas, maka demikian pula halnya dengan perkembangan yang berlangsung dalam kesarjanaan studi agraria (SA). Sebagai sebuah studies, maka SA memang bersifat multi-disiplin, dan hal inilah yang membuat perkembangannya dewasa ini amat penuh warna. Kalau dulu agrarian political economy seolah identik dengan kalangan Marxian, misalnya, maka buku fenomenal Hefner The Political Economy of Mountain Java (1990) mengenai perubahan agraria di Pegunungan Tengger, Jawa Timur dari era kolonial hingga era 1980-an jelas mewakili perspektif interpretive-hermeneutis. Hefner menyebut pendekatan non-Marxisnya ini sebagai ‘non-economic approach to economic change.’

Demikian pula, perhimpitan antara agrarian political economy dengan political ecology saat ini sudah banyak disambut dan dipraktikkan. Sejumlah hasil penelitian yang mengkombinasikan dua pendekatan ini telah dipublikasikan di berbagai jurnal internasional, seperti Journal of Peasant Studies, Journal of Agrarian Change, Development and Change, dsb. Bahkan Journal of Forest Policy and Economics pernah membuat edisi khusus mengenai ‘Community-based forestry in the developing world: Analyses from an agrarian perspective’; satu isu yang sebelumnya jarang sekali muncul di jurnal yang berada dalam kelompok ScienceDirect ini.

Perkembangan satu dekade ini sangatlah mencengangkan. Setidaknya, itulah impresi kuat saya, meskipun saya sendiri masih terbata-bata dalam memetakan alur genealogisnya. Apa yang hendak saya sampaikan di bawah ini adalah sekedar ilustrasi kecil saja mengenai perkembangan keragaman tema SA dewasa ini yang sungguh melampaui bayangan mengenai SA selama ini, apalagi jika bayangan itu terbatas pada debat agraria klasik.

Seperti telah diulas sebelumnya, debat agraria klasik berkutat pada ‘agrarian question of capital.’ Pertanyaan klasik ini tentu saja tetap digulati hingga sekarang (tidak ada yang lekang dalam ilmu sosial), terlebih karena kapitalisme sampai kini tetap merupakan kekuatan perubahan yang besar. Salah satu ilmuwan Marxis terkemuka yang terus mengembangkan isu ini adalah David Harvey yang memperkenalkan istilah accumulation by dispossession; satu kerangka analitik yang menggemakan kembali konsep enclosure yang dikemukakan Karl Marx. Namun, banyak hal yang dewasa ini sudah tidak bisa dijelaskan sepenuhnya oleh debat agraria klasik tersebut. Contoh sederhana: dalam argumen klasik Marxian, enclosure dianggap sebagai bagian yang integral dari persyaratan akumulasi kapital dalam dua pengertian sekaligus. Pertama, ia mengusir petani ke kota untuk memungkinkan pengembangan pertanian kapitalis di desa. Kedua, pada saat yang sama, petani yang terusir dari desa itu memang diperlukan untuk menjadi buruh murah di sektor industri kapital di kota.Apa yang terjadi sekarang ternyata tidak bisa lagi dijelaskan dengan cara demikian. Mereka yang terusir dari desa ternyata tidak tertampung dalam sektor kapital manapun (meski janji manis ini terus saja direproduksi, misalnya dalam World Development Report 2008 terbitan Bank Dunia[xi]). Di sini terjadilah kondisi yang disebut oleh Tania Li sebagai ‘surplus population,’ yakni ‘surplus to the requirements of capital accumulation.’

Hal inilah yang kini memunculkan jenis persoalan agraria baru dalam SA, yakni yang disebut sebagai ‘agrarian question of labour.’ Selain Tania Li yang lebih belakangan, sarjana yang awal mula memunculkan persoalan baru agraria ini adalah Henry Bernstein. Untuk sekedar meringkaskan, apa yang ditekankan oleh Bernstein dengan agrarian question of labour ini adalah kelangkaan lapangan kerja yang makin meningkat dalam dunia yang mengglobal saat ini. Mengutip pernyataan Bernstein sendiri, ‘To what extent, and in what ways, that scarcity generates struggles for land, by whom, and how (the modes of struggle), are issues at the core of problematizing agrarian questions of labour and understanding their specificities across a wide range of conditions: of agrarian structures and dynamics, rural and urban structures of class inequality (and their intricate interconnections), and labour markets and patterns of employment and reproduction in local, national and global circuits of economic activity (and their interconnections).’[xii]

Sarjana agraria lain yang pasti dikenal akrab di Indonesia, Ben White, juga sudah sejak lama menggulati isu semacam ini, terutama dengan fokus pada segmen pemuda desa (lihat antara lain pidato purna baktinya, Who Will Own the Countryside?).[xiii] Selanjutnya, masih terkait dengan tema ini, di Journal of Agrarian Change dan Journal of Peasant Studies, misalnya, terdapat puluhan artikel yang membahas mengenai migrasi sebagai satu aspek perubahan agraria yang dibahas dalam kerangka agrarian question of labour ini.

Berbeda dari pandangan yang biasa dikemukakan mengenai ketegangan metodologis dan paradigmatik antara ekologi dan SA, yang mencengangkan bagi saya adalah bahwa dewasa ini makin banyak para sarjana yang berusaha untuk mengintegrasikan isu agraria dan isu lingkungan yang biasa dianggap terpisah ke dalam kerangka analitik yang tunggal. Artikel Borras dan Franco yang terbit baru-baru ini adalah contoh menonjol mengenai hal ini.[xiv] Artikel itu membahas trajektori perubahan agraria yang terjadi di tengah gelombang global land grabbing dewasa ini. Yang menarik, apa yang mereka maksud dengan perubahan agraria itu mencakup sekaligus dua aspek dinamika perubahan, yakni perubahan dalam land use dan land control. Di atas juga sudah dikemukakan nama Altieri dan Rosset sebagai dua tokoh penting yang juga melakukan hal yang kurang lebih sama. Keduanya berusaha memotret inisiatif-inisiatif agroekologi akar rumput di Amerika Latin sebagai bentuk di mana gerakan sosial melakukan inisiatif perubahan agraria pada dua aspek sekaligus: land use dan land control.[xv]

Apa yang disebut sebagai global land grabbing itu sendiri saat ini juga banyak digulati oleh SA kontemporer dan membangkitkan kembali image ikonik mengenai sejarah enclosure yang pernah diulas panjang lebar oleh Karl Marx. Dilegitimasi oleh narasi mengenai krisis pangan dan energi global, gelombang baru akusisi tanah secara global ini menandai tahap baru ekspansi kapitalisme ke wilayah frontier. Di bawah bayang-bayang krisis finansial global, ekspansi ke wilayah frontier itu ditujukan untuk memutar kembali kapital yang telah over accumulated ke dalam sirkuit baru perputaran kapital: produksi cadangan pangan global, biofuel, dan pakan ternak untuk konsumsi daging global (food, biofuel and feed). Dalam arti demikian, fenomena global yang sedang muncul ini sesungguhnya telah membangkitkan kembali debat agraria klasik mengenai agrarian question of capital.

Terakhir, satu ilustrasi lagi perlu saya sampaikan untuk menggambarkan perkembangan dalam SA dewasa ini. Journal of Peasant Studies pada awal tahun ini akan mengangkat edisi khusus mengenai ‘Governing Global Land Deals: The Role of the State in the Rush for Land.’ Salah satu dari empat tema yang dicakup dalam edisi khusus itu adalah mengenai “production of subjects and subjectivities”. Sebuah tema yang menunjukkan bagaimana trajektori perubahan agraria dan pembentukan subjek dan subjektivitas bisa saling terkait satu sama lain, dan di belakangnya tentu saja yang berpengaruh adalah kekuatan negara dan kapital dengan pola hubungan yang berubah-ubah dari satu waktu dan tempat ke yang lain. Bagi para eksponen SA klasik, tema semacam ini mungkin akan dianggap bukan termasuk dalam cakupan perhatian studi agraria (lihat saja tema-tema penelitian yang diuraikan dalam buku Gunawan Wiradi, Metodologi Studi Agraria).[xvi] Tapi, sungguh, itu adalah bagian dari tema-tema SA yang sedang berkembang dewasa ini.

Penutup

Uraian mengenai perbedaan RA dan SA berikut perkembangan yang terjadi pada keduanya di atas sebenarnya adalah sebuah ikhtiar awal untuk membuat ‘peta navigasi’ yang lebih jelas mengenai berbagai aspek diskursus, kelembagaan dan praktik RA dan juga SA hingga sampai kurun dewasa ini. Barangkali dengan adanya “peta navigasi” demikian maka arah diskusi dapat lebih terpandu sehingga perdebatan mengenai soal ini akan lebih produktif lagi di masa depan. Tentu saja, peta adalah peta; artinya, dia sendiri harus terus disempurnakan bersama-sama untuk membuat deskripsinya lebih akurat lagi.***

CATATAN

Versi awal tulisan ini semula adalah bagian dari kontribusi tulisan saya pada diskusi di milis program studi Sosiologi Pedesaan (SPD), Sekolah Pascasarjana IPB. Untuk itu, penulis menyampaikan terima kasih kepada Pak Arya H. Dharmawan dan rekan Deni yang telah merangsang saya untuk menuliskan kontribusi tersebut, demikian juga kepada segenap anggota milis ini atas perhatian dan partisipasinya.

Dalam bentuknya yang sekarang, tulisan ini sudah disesuaikan untuk menjadi tulisan yang mandiri dan terlepas dari alur diskusi di milis tersebut, namun keseluruhan gagasan dan uraian di dalamnya pada dasarnya tidak berbeda dari versi yang pertama. Seluruh tanggung jawab tulisan ini, tentu saja, sepenuhnya ada pada penulis.

Mohamad Shohibuddin, mahasiswa doktoral di University of Amsterdam, Belanda.