Pengantar Politik Agraria: Memahami Peta Jalan Menuju Keadilan Agraria

Kredit foto: Wikipedia

…..bahwa revolusi tanpa land reform adalah sama saja dengan gedung tanpa alas, sama saja dengan pohon tanpa batang, sama saja dengan omong besar tanpa isi”; “Tanah tidak boleh menjadi alat penghisapan! Tanah untuk Tani! Tanah untuk mereka yang betul-betul menggarap tanah!” (Soekarno, “Djalannja Revolusi Kita”, Pidato Kenegaraan 17 Agustus 1960)

Jelajah jejak Reforma Agraria

KETIKA reformasi bergulir pada 1998, saat itu juga muncul beragam cara pandang terhadap makna reformasi (reform). Ada yang beranggapan secara substansial, reformasi adalah sama dengan revolusi; yang lain berpendapat bahwa pada dasarnya reformasi bukan revolusi meskipun beberapa aspek tertentu bernuansa revolusioner atau bukan sekadar perbaikan yang tambal sulam; sementara cara pandang Negara, terutama awal reformasi, melihat reformasi itu sebagai usaha perbaikan yang dilaksanakan secara bertahap (evolusioner), gradual dan konstitusional. Tiga cara pandang inilah yang kemudian cara pandang, sikap dan politik reforma agraria di Indonesia, yang memang tujuannya untuk keadilan agraria.

Sekarang mari kita lihat peta jalan perkembangan politik agrarian sejak kemunculannya. Secara etimologis, kata agraria berasal dari bahasa Latin ager, yang artinya sebidang tanah. Kata bahasa Latin aggrarius meliputi arti yang ada hubungannya dengan tanah, pembagian atas tanah, terutama tanah umum, bersifat perdesaan. Kata reform merujuk pada perombakan, mengubah dan menyusun/membentuk kembali sesuatu menuju perbaikan. Dengan demikian reforma agraria dapat diartikan secara sederhana sebagai penataan kembali struktur pemilikan, penguasaan, dan penggunaan tanah/wilayah, demi kepentingan petani kecil, dan buruh tani. Dan, tentu saja dalam prosesnya mengalami perkembangan dan perubahan baik dalam isi, sifat, tujuan, fungsi, landasan maupun konseptualnya. Sehingga, reforma agraria dianggap sebagai masalah yang belum selesai.

Reforma agraria muncul pertama kalinya di Yunani Kuno, ketika Pemerintahan Solon (594 SM) berupaya membentuk pemerintahan demokrasi dan berhasil melahirkan undang-undang yang dikenal dengan Siessachtheia, yang bertujuan untuk membebaskan para hektamor dari hutang sekaligus membebaskan mereka dari status sebagai budak di bidang pertanian. Tapi, Undang-undang Siessachtheia sayangnya tidak sampai pada proses distribusi. Tiberus Gracchus (134 SM), salah seorang anggota legislator di Romawi Kuno berhasil menggolkan Undang-Undang Agraria (lex agrarian). Inti dari UU ini adalah penetapan batas maksimum penguasaan tanah, tanah diberikan kepada Negara lalu dibagikan kepada petani kecil. Berbeda dengan yang terjadi di Inggris, gerakan “enclosure movement” adalah proses pengaplingan tanah-tanah pertanian dan padang pengembalaan yang dulunya adalah tanah yang disewakan oleh umum, menjadi tanah-tanah individual.

Revolusi Prancis tahun 1789, adalah proses perubahan fundamental dalam penataan tanah. Sistem penguasaan tanah feodal di hancurkan. Tujuannya untuk membebaskan petani dari ikatan “tuan dan budak” dalam sistem feodal dan melembagakan usaha tani keluarga kecil-kecil sebagai satuan pertanian yang dianggap ideal. Model reforma agraria ini kemudian meluas dan mengilhami beberapa negara di Eropa. Reforma agrarian pun menjadi suatu pembaharuan yang komprehensif, bukan saja redistributive landreform tetapi sampai pada proses keberlangsungan produksi. Pada tahun 1906-1911, di Rusia lahir pembaharuan gaya baru yang dikenal dengan Stolypin Reform. Ciri dari gerakan ini adalah menghapus tanah kepemilikan pribadi, melarang (sewa, bagi hasil, gadai), hak dan luas garapan di sesuaikan dengan kemampuan petani dan melarang mengunakan buruh upahan. Lenin kemudian mencetuskan istilah landreform dan banyak di adopsi dan digunakan di negara komunis atau Blok timur pada saat itu dengan adagium “land to the tiller”. Gunanya untuk memikat hati rakyat dan petani yang menderita karena tekanan tuan tanah, untuk kepentingan politis

Jejak-Jejak Agraria di Indonesia

Pada zaman kerajaan yang berada di Nusantara, kerajaan Mataram, misalnya, penguasaan tanah dilakukan oleh pejabat di dasari atas sistem appanage, yaitu suatu bentuk penguasaan dimana pengunaan atas tanah itu dihadiakan kepada para pejabat dengan syarat kewajiban membayar upeti kepada penguasa pusat dalam bentuk sebagian hasil bumi yang dikumpukan dari para petani. Kedatangan VOC tahun 1677 membuat peranan pejabat-pejabat protektorat di Mataram mengalami perubahan. Kebangkurutan VOC pada abad ke 19 yang digantikan oleh Pemerintah Kerajaan Belanda, dan di bawah Gubernur Jenderal Daendels terjadi perubahan-perubahan adminsitrasi untuk menciptakan kekuasaan politik yang lebih sistematis.

Pemerintahan Inggris (1811-1816) yang mengantikan Pemerintahan Belanda, di bawah Kepemimpinan Thomas Stamford Raffles persoalan agraria memperoleh perhatian yang serius. Raffles memperkenalkan teori Domein. Sistem inilah yang menjadi tonggak sejarah Agraria di Indonesia. Sistem ini sederhana saja, yaitu menerapkan sistem penarikan pajak bumi seperti yang dilakukan oleh Inggris di India.

Ketika kekuasaan kembali kepada pemerintahan Belanda pada tahun 1830, Gubernur Jenderal Van den Bosch melaksanakan sistem Cultuurstelsel atau dikenal dengan sistem tanam paksa. Sistem ini merupakan adopsi sekaligus lanjutan dari sistem yang diterapkan oleh Raffles. Pada tahun 1854, keluarlah Undang-Undang atau Regerings Regelment (RR) 1854 yang merupakan kebijakan hasil kemenangan politik kaum liberal, dimana inti dari Undang-Undang ini menyebutkan: Gubernur Jenderal boleh menyewakan tanah dengan ketentuan-ketentuan yang akan ditetapkan oleh ordonasi. Tujuannya adalah agar pemerintah memberikan pengakuan terhadap penguasaan tanah oleh Pribumi sebagai hak milik mutlak (eigendom) dan memungkinkan menjual, penyewaan serta pemerintah memberikan kesempatan kepada pengusaha swasta agar dapat menyewakan tanah untuk jangka panjang dan murah.

Pada tahun 1870, lahirlah kebijakan akibat dari pemberian hak eigendom kepada pribumi. Pemberian hak eigendom itu berakibat pada berkurangnya peran swasta dalam penguasaan tanah. Keputusan atau kebijakan yang dibuat tahun 1870 ini disebut dengan Agrarisch Besluit yang diundangkan dalam Staatsblad No.118 tahun 1870. Pernyataan penting dalam keputusan ini di kenal dengan Domein Verklaring, yang menyatakan bahwa “Semua tanah yang tidak terbukti bahwa atas tanah itu ada hak milik mutlak (eigendom) adalah domain negara”, artinya milik mutlaknya Negara. Tujuan dari keputusan ini adalah memberikan kesempatan luas bagi modal swasta asing.

Setelah 15 tahun Indonesia merdeka, tanggal 24 September, lahirlah Undang-Undang No 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria yang kemudian di kenal dengan UUPA. UUPA ini lahir dari 3 Komite atau Panitia; Panitia Jogya pada tahun 1948, Panitia Jakarta tahun 1951, dan Panitia Soewahjo tahun 1956. Ketiga komite ini mengusulkan perlunya penetapan batas luas maksimum dan batas luas minimum, distribusi tanah untuk petani kecil dan pengakuan atas hak rakyat atas kuasa undang-undang. Tujuan diberlakukannya UUPA sebagai hukum agraria adalah; meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan hukum agraria nasional sebagai alat untuk membawa kemakmuran, kebahagiaan dan keadilan bagi negara dan rakyat tani, dalam rangka masyarakat yang adil dan makmur; Meletakkan dasar-dasar kesatuan dan kesederhanaan dalam hukum agraria; Meletakkan dasar-dasar memberikan kepastian hukum agraria mengenai hak-hak atas tanah bagi rakyat seluruhnya.

Di dalam UUPA pengaruh “land to the tiller” tentu saja untuk kepentingan politik guna menghapus tanah partikelir atau particuliere landerijen yang merupakan tanah yang dimiliki oleh swasta Belanda dan pribumi yang mendapat hadiah tanah karena dianggap berjasa pada Belanda. Tetapi, landreform pengertiannya di UUPA diperluas meliputi program tindakan yang saling berhubungan yang bertujuan untuk menghilangkan penghalang di bidang ekonomi, sosial dan kekurangan-kekurangan yang terdapat dalam struktur pertanahan. Dengan demikian, pelaksanaan landreform bertujuan memperbaiki keadaan sosial ekonomi rakyat melalui pembagian yang lebih adil atas sumber penghidupan petani berupa tanah.

Namun, karena konstalasi politik di tahun 1960-an kuasa atas Undang-undang sebagai jabaran dan penjelasan dari UUPA sebagai besar belum sempat digarap. Orde Baru, sebagai penganti rezim Orde Lama, kemudian menyusun suatu strategi pembangunan yang hakikatnya tidak menempatkan masalah “Reforma Agraria” sebagai dasar pembangunan. Alasan-alasanya adalah perlu adanya stabilitas politik, peningkatan produksi pertanian melalui Revolusi Hijau sebagai titik sentral pembangunan selama Lima pelita, dan UUPA di curigai sebagai produk PKI. Orde Reformasi yang mengantikan rezim sentralistik Orde Baru menganggungkan demokrasi modern yang bertumpu pada asas mayoritas, HAM dan asas kesukarelaan rakyat. Persoalan agrarian pun mengalami persoalan dilematis menuju keadilan agrarian. Jalan inipun kemudian menawarkan jalur reformisme yang memerlukan perjalanan waktu yang panjang dan bisa jadi inti masalahnya menjadi kabur.

Peta Jalan Menuju Keadilan Agraria

Setidaknya ada 5 (Lima) aspek yang di harapkan dari proses Reforma agraria ini, yaitu aspek hukum, sosial, psikologis, ekonomi dan politik. Aspek politik ekonomi di berbagai negara yang pernah melakukan Reforma Agraria menganut model yang berbeda-beda dan sangat beragam. Berdasarkan idelogi politik ekonomi dikelompokkan menjadi tiga yaitu model kapitalis, model sosialis dan model neopopulis. Sedangkan atas dasar arah transaksi dapat dibedakan menjadi dua model yaitu colectivist   reform dan redistributive reform. Yang pertama “mengambil yang kecil untuk di berikan kepada yang besar” dan yang kedua “mengambil dari yang besar untuk diberikan kepada yang kecil”. Model redistributive reform dibedakan menjadi tida model atas dasar kriteria teknis. Pertama, batas luas maksimum dan minimum ditetapkan; kedua, batas maksimum di tetapkan dan batas minimum diambangkan dan ketiga, batas keduanya diambangkan.

Pada intinya, pembaruan agraria (reforma agraria) adalah upaya perubahan struktural yang mendasarkan diri pada hubungan-hubungan intra dan antar subjek-subjek agraria dalam kaitan akses (penguasaan dan pemanfaatan) terhadap objek-objek agraria. Namun secara konkrit, pembaruan agraria diarahkan untuk melakukan perubahan struktur penguasaan tanah dan perubahan jaminan kepastian penguasaan tanah bagi rakyat yang memanfaatkan tanah dan kekayaan alam yang menyertainya. Dalam praktiknya, pembaruan agraria sering dipadankan dengan landreform, yang pada intinya, landreform diartikan sebagai restrukturisasi penguasaan, pemilikan, pemanfaatan dan penggunaan tanah. Dalam praktiknya, konsep landreform telah diperluas cakupannya dengan menekankan peran strategis dari tanah dan pertanian dalam pembangunan. Intinya, pembaruan agraria mempunyai makna dan dimensi yang lebih luas dari sekadar pemahaman landreform.

Alasan mendasar dibutuhkannya reforma agrarian adalah karena corak dan sistem masyarakat di Indonesia masih agraris, dan secara ideologis tujuannya adalah keadilan dan pemerataan dan penghapusan segala bentuk penghisapan dalam proses pembangunan. Reforma agrarian, yang salah satu aspeknya adalah landreform, merupakan upaya untuk menciptakan pemerataan sosial-ekonomi di berbagai lapisan masyarakat, terutama di pedesaan. Landreform sebagai usaha sistematis untuk memperbaiki hubungan antara manusia dengan tanah yang dirasakan belum harmonis dan belum mencerminkan keadilan sosial. Usaha perbaikan yang dilakukan melalui penataan kembali struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah menjadi tatanan keagrarian baru yang dapat menjamin keadilan, harmoni sosial, produktivitas dan keberlanjutan produksi, berdasarkan prinsip bahwa “tanah pertanian harus dikerjakan dan diusahakan secara aktif oleh pemiliknya sendiri”.

Namun disadari bahwa dalam banyak kejadian, petani yang telah memperoleh tanah dari kegiatan landreform kemudian melepaskan kembali tanahnya karena petani tidak memiliki akses kepada kegiatan ekonomi, sumber keuangan, manajemen usaha, dan teknologi pertanian. Akibatnya keberadaan tanah tidak membantu petani meningkatkan kesejahteraannya. Kondisi ini mendorong dilaksanakannya konsep reforma agraria, yaitu landreform dalam pengertian redistribusi pemilikan dan penguasaan tanah (reforma aset) yang didukung oleh program penunjang seperti pengairan, perkreditan, penyuluhan, pendidikan, pemasaran, dan sebagainya (reforma akses). Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa reforma agraria terdiri dari 2 (dua) pilar yaitu reforma aset dan reforma akses.

Jika dipahami bahwa pembangunan merupakan proses transisi masyarakat ke arah yang lebih adil, sejahtera dan demokratis, maka struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah dan sumber daya agraria lainnya harus ditata kembali dalam bingkai kebijakan pembaruan agraria. Padahal, Pasal 5 Tap MPR No. IX/MPR/2001 tentang Pembaharuan Agraria dan Pengelolaan sumber Daya Alam, menetapkan arah kebijakan pembaruan agraria sebagai berikut:

1. Melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan per-undang-undangan yang berkaitan dengan agraria dalam rangka sinkronisasi kebijakan antar sektor demi terwujudnya peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada prinsip-prinsip pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam;
2. Menyelesaikan konflik-konflik yang berkenaan dengan sumber daya agraria yang timbul selama ini sekaligus dapat mengantisipasi potensi konflik di masa mendatang guna menjamin terlaksananya penegakkan hukum dengan didasarkan atas prinsip-prinsip pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam;
3. Melaksanakan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah (landreform) yang berkeadilan dengan memperhatikan kepemilikan tanah untuk rakyat;
4. Menyelenggarakan pendataan pertanahan melalui inventarisasi dan registrasi penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah secara komprehensif dan sistematis dalam rangka pelaksanaan landreform;
5. Memperkuat kelembagaan dan kewenangannya dalam rangka mengemban pelaksanaan pembaruan agraria dan menyelesaikan konflik-konflik sumber daya agraria yang terjadi;
6. Mengupayakan dengan sungguh-sungguh pembiayaan dalam melaksanakan program pembaruan agraria dan penyelesaian konflik-konflik sumber daya agraria yang terjadi.

Jika kita lihat kondisi hari ini yang terjadi di Indonesia, fenomena ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah yang semakin meningkat dan berpengaruh pada meningkatnya kemiskinan dan pengangguran di pedesaan, hal ini tidak terlepas dari kebijakan pertanahan yang hanya fokus pada peningkatan produktivitas yang berujung pertumbuhan ekonomi. Sementara penataan aset produksi malah terabaikan, akibatnya masyarakat marjinal semakin terabaikan dan kehilangan akses terhadap tanah. Kondisi ini yang menimbulkan konflik agraria baik berupa perselisihan tanah di tingkat rumah tangga petani, meningkatnya penguasaan tanah skala besar, konversi penggunaan tanah yang tidak terencana, tata ruang yang tidak konsisten dan tumpeng tindih. Dampaknya dirasakan lansung oleh masyarakat maupun terjadi pada program pemerintah seperti ketahanan pangan, perumahan rakyat, dan Lingkungan hidup.

Pemerintahan Joko Widodo dan Jusuf Kala telah membuat strategi Nasional untuk Pelaksanaan Reforma Agraria mencakup enam komponen program, yakni:[1]

1. Penguatan Kerangka Regulasi dan Penyelesaian Konflik Agraria, yang ditujukan untuk menyediakan basis regulasi yang memadai bagi pelaksanaan agenda-agenda Reforma Agraria, dan menyediakan keadilan melalui kepastian tenurial bagi tanah-tanah masyarakat yang berada dalam konflik-konflik agraria;
2. Penataan Penguasaan dan Pemilikan Tanah Obyek Reforma Agraria, yang ditujukan untuk mengidentifikasi subjek penerima dan objek tanah-tanah yang akan diatur kembali hubungan penguasaan dan kepemilikannya;
3. Kepastian Hukum dan Legalisasi Hak atas Tanah Objek Reforma Agraria, yang ditujukan untuk memberikan kepastian hukum dan penguatan hak dalam upaya mengatasi kesenjangan ekonomi dengan meredistribusi lahan menjadi kepemilikan rakyat;
4. Pemberdayaan Masyarakat dalam Penggunaan, Pemanfaatan dan Produksi atas Tanah Obyek Reforma Agraria, yang ditujukan untuk mengurangi kemiskinan dengan perbaikan tata guna dan pemanfaatan lahan, serta pembentukan kekuatan-kekuatan produktif baru;
5. Pengalokasian Sumber Daya Hutan untuk Dikelola oleh Masyarakat, yang ditujukan untuk mengatasi kesenjangan ekonomi dengan pengalokasian hutan negara untuk dikelola masyarakat; dan
6. Kelembagaan Pelaksana Reforma Agraria Pusat dan Daerah, untuk memastikan untuk memastikan tersedianya dukungan kelembagaan di pemerintah pusat dan daerah, serta memampukan desa untuk mengatur penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah, sumber daya alam, dan wilayah kelola desa

Pelaksanaan Reforma Agraria yang dicita-citakan oleh Rezim Jowi-JK yang termaktub dalam Nawacita itu menyasar empat kategori tanah, yakni: (i) Tanah-tanah legalisasi aset yang menjadi objek dan sekaligus arena pertentangan klaim antara kelompok masyarakat dengan pihak perusahaan dan instansi pemerintah, dan tanah-tanah yang sudah diberikan hak untuk masyarakat namun kepastian hukumnya belum diperoleh penyandang haknya; (ii) Tanah Objek Reforma Agraria (TORA) untuk diredistribusikan kepada kelompok masyarakat miskin pedesaan; (iii) Hutan negara yang dialokasikan untuk desa dan masyarakat desa melalui skema-skema hutan adat dan perhutanan sosial termasuk Hutan Kemasyarakatan (HKm), Hutan Desa (HD), Hutan Tanaman Rakyat (HTR), dan sebagainya; dan (iv) Pengelolaan dan pengadaan lahan aset desa untuk diusahakan oleh rumah tangga petani miskin secara bersama. Kategori pertama dan kedua adalah tanah seluas sekitar 9 (sembilan) juta hektar.

Untuk menjawab persoalan yang terjadi seperti di atas maka, tujuan landreform haruslah diarahkan pada tiga aspek penting dari lima aspek yang disebut di atas, yaitu; Aspek Ekonomis, untuk memperbaiki keadaan sosial ekonomi rakyat dengan memperkuat hak milik rakyat serta memberi fungsi sosial pada hak milik, memperbaiki produksi nasional khususnya di sektor pertanian guna mempertinggi taraf hidup rakyat; Aspek Politis, mengakhiri sistem tuan tanah dan menghapuskan pemilikan tanah yang luas, mengadakan pembagian yang adil atas sumber penghidupan rakyat tani berupa tanah; Aspek Psikologis, untuk meningkatkan kegairahan kerja bagi para petani penggarap dengan jalan memberikan kepastian hak, memperbaiki hubungan kerja antara pemilik tanah dan penggarap.

Melalui pijakan di tiga aspek ini hendak ditegaskan bahwa gagasan pembaruan agraria merupakan landasan untuk mewujudkan kemerdekaan seutuhnya dari kolonialisme beserta sistem warisannya. Penjajahan kolonialisme telah mewariskan ketimpangan struktur kepemilikan dan penguasaan tanah sedemikian rupa, sebagai bentuk eksploitasi dan penindasan seperti Pidato Soekarno dalam “Djalannja Revolusi Kita”, 17 Agustus 1960.***

Penulis adalah Komkot PRP dan Pegiat di Akar Foundation

———-

[1] Dokumen Arahan dari Kantor Staf Presiden; Strategi Nasional Pelaksanaan Reforma agrarian 2016-2019