Kredit ilustrasi: katadata.co.id
DI TENGAH hilanganya kemampuan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) melakukan ekspansi belanja akibat membengkaknya defisit keseimbangan primer, pemerintah menempuh berbagai cara untuk terus menggenjot pembangunan proyek-proyek infrastruktur.
Ambisi pemerintah yang begitu besar tersebut, pada kenyataannya tidak dimbangi dengan kemampuan anggaran yang dimiliki. Dari lebih Rp 5.000 triliun kebutuhan dana untuk membiayai berbagai proyek pembangunan infrastruktur hingga tahun 2019 nanti, APBN hanya dapat menanggung dana sebesar Rp 1.500 triliun.
Demi mewujudkan ambisinya, pemerintah berupaya memperluas ruang gerak fiskal melalui peningkatan penerimaan pajak dan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP), serta mendorong perluasan peran swasta dan BUMN (Badan Usaha Milik Negara). Upaya perluasan peran swasta dan BUMN dalam pembangunan proyek-proyek infrastruktur tersebut dilakukan dengan mengintensifkan keterlibatan swasta melalui program kerja sama pemerintah dan badan usaha (KPBU), serta melirik program sekuritisasi asset BUMN sebagai sumber pembiayaan baru untuk proyek infrastruktur.
KPBU
Program KPBU ditawarkan melalui dua skema kerjasama, yakni pemberian konsesi pengelolaan untuk proyek infrastruktur baru yang dibangun melalui pembiayaan oleh swasta; dan kedua menawarkan skema pengelolaan asset yang telah beroperasi (kerja sama pemanfaatan barang milik Negara).
Pada sektor perhubungan, misalnya, Kementerian Perhubungan (Kemenhub) menawarkan skema kerjasama pembangunan sejumlah proyek transportasi strategis, diantaranya pengembangan Terminal Mengwi di Badung-Bali, Terminal Tirtonadi Solo, dan pembangunan angkutan massal perkotaan. Kemudian pengembangan Kereta Api (KA) Express Line Bandara Internasional Soekarno-Hatta (Soetta), KA Akses Bandara Adi Sumarmo Solo, KA Kertapati-Simpang-Tanjung Api-Api, dan Kereta Cepat/High Speed Train (HST) Jakarta-Surabaya. Sedangkan pada perhubungan laut, pemerintah menawarkan pembangunan Pelabuhan Kuala Tanjung, dan pembangunan Bandara Karawang dan Bandara Bali Baru untuk perhubungan udara.
Sementara dalam kerja sama pemanfaatan barang milik negara, Kemenhub menawarkan sepuluh pelabuhan laut, diantaranya; KSOP Gunung Sitoli, KSOP Sintete, KSOP Badas, KSOP Lembar, KSOP Bima, KSOP Kendari, KSOP Arar, KSOP Bitung, KSOP Manokwari, dan KSOP Merauke. Sedangkan di perhubungan udara, Kemenhub menawarkan lima bandar udara, terdiri dari; Bandar Udara Samarinda Baru, Bandar Udara Hananjoedin, Bandar Udara Kalimarau, Bandar Udara Radin Inten II, dan Bandar Udara Juwata.
Kerjasama dengan swasta ditempuh Kemhub karena terbatasanya anggaran yang digelontorkan pemerintah dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJM) tahun 2015-2019, yakni hanya sebesar Rp 491 triliun. Sementara kebutuhan dana untuk mewujudkan ambisi pembangunan berbagai proyek infrastruktur pada sektor transportasi sebesar Rp 1.823 triliun.
Namun dalam pelaksanaannya banyak terdapat kendala yang dihadapi. Beberapa diantaranya, ketidakmampuan sektor swasta untuk masuk ke dalam risiko investasi pada proyek-proyek yang ditawarkan, dan belum optimalnya dukungan pemerintah dan para pemangku kepentingan untuk memungkinkan peran serta swasta yang lebih besar dalam proyek infrastruktur yang ditawarkan.
Berbagai masalah tersebut membuat skema KPBU tidak berjalan mulus. Dari sekian banyak proyek instrastruktur yang ditawarkan pemerintah, hanya hanya tiga proyek saja yang kemungkinan dapat dikerjasamakan.
Sekuritisasi Aset
Dalam kondisi ekonomi yang terus melambat dan tekanan terhadap APBN semakin kuat, serta tidak optimalnya program KPBU, pemerintah melirik program sekuritisasi asset BUMN sebagai skema pembiayaan baru untuk proyek infrastruktur yang telah ditetapkan.
Pemerintah berpandangan, sekuritisasi asset lebih efektif ketimbang BUMN hanya mengandalkan modal dari penghasilannya, maupun meminjam uang dari lembaga keuangan yang nilainya relatif terbatas. Disamping itu, sekuritisasi asset dinilai dapat mengurangi ketergantungan BUMN terhadap Penyertaan Modal Negara (PMN) yang dapat semakin memberatkan APBN.
Saat membuka acara Indonesia Infrastructure Week di Jakarta Convention Center, 9 November lalu, Presiden Jokowi meminta BUMN, terutama yang bergerak di bidang infrastruktur, melakukan sekuritisasi asset.
Gayung bersambut. Permintaan Jokowi tersebut disambut oleh asing. Sejumlah perusahaan asing mengirimkan proposal untuk Perusahaan Listrik Negara (PLN) dan PT. Jasa Marga. Belakangan juga kepada BUMN yang bergerak di sektor transportasi udara, seperti PT. Angkasa Pura I dan II. Kementerian BUMN kabarnya mematok target sekuritasi aset untuk PLN sebesar Rp 65 triliun, sementara untuk PT. Jasa Marga sebesar Rp 5 triliun.
Melalui skema sekuritisasi, BUMN didorong melepas hak pengelolaannya atas sejumlah asset yang produktif kepada pihak swasta, baik lokal maupun asing, agar mendapatkan dana lebih. Selanjutnya dana yang dihimpun dari program itu digunakan kembali untuk membangun proyek-proyek infrastruktur baru, terutama proyek strategis dan prioritas yang telah ditetapkan pemerintah.
Sekuritisasi asset dapat dilakukan dengan beberapa cara, diantaranya: pertama, penawaran langsung melalui lelang terbuka pelepasan hak pengelolaan BUMN atas infrastruktur yang sudah matang dan menghasilkan keuntungan; kedua, menjual surat utang (obligasi); dan ketiga, melalui skema pembentukan anak usaha baru (spin off).
Terkait skema spin off, PT. Angkasa Pura I dan II dikabarkan tengah membentuk anak usaha baru yang akan diberikan hak pengelolaan atas bandar udara Bandara Kualanamu di Medan, Sumatera Utara dan bandara udara Sepinggan, Balikpapan. Selanjutnya saham anak usaha baru itu akan dijual kepada swasta dalam negeri dan swasta asing.
Menyusul, ketertarikan sejumlah perusahaan asal Perancis, India, Jepang, dan Korea Selatan untuk mengelola bandar udara Bandara Kualanamu dan Sepinggan, PT. Angkasa Pura I dan II dikabarkan mempercepat penyelesaian kajian dan prosedur rencana pelepasan hak pengelolaan, paling lambat awal tahun depan (2017).
Privatisasi
Langkah pemerintah melepas hak pengelolaan asset BUMN yang telah matang dan menghasilkan keuntungan kepada swasta melalui skema sekuritisasi asset untuk mendapatkan dana segar guna membiayai proyek-proyek infrastruktur baru, dipertanyakan sebagian kalangan karena berpotensi merugikan negara, dan menghilangkan kewajiban pelayanan publik (public service obligation/PSO).
Pilihan melepas asset-aset yang sudah matang dan telah menghasilkan keuntungan, cenderung bertentangan dengan kaidah sekuritisasi asset, yakni mentransformasi asset yang tidak likuid menjadi lukuid dengan tujuan mengalihkan resiko kepada pihak lain dan menambah pendapatan perusahaan.
Di sisi lain, implikasi pelepasan hak pengelolaan terhadap sejumlah asset negara kepada swasta, membuat pelayanan publik terabaikan, mengingat perusahaan swasta hanya semata-mata berorientasi mengejar keuntungan. Akibatnya infrastruktur yang dibangun tidak dapat dinkmati dengan murah oleh rakyat.
Berbeda dengan swasta, di samping bertujuan mengejar keuntungan, BUMN juga memiliki fungsi pelayanan sosial dan public (PSO). PSO adalah biaya yang harus dikeluarkan oleh negara akibat disparitas/perbedaan harga pokok penjualan BUMN/swasta dengan harga atas produk/jasa tertentu yang ditetapkan oleh Pemerintah agar pelayanan produk/jasa tetap terjamin dan terjangkau oleh sebagian besar masyarakat (publik). Dengan kata lain, pemerintah memberikan “subsidi” kepada masyarakat.
Umumnya penggunaan PSO diterapkan pada segala macam moda transportasi publik, termasuk pesawat udara, kereta api, kapal, dan lain-lain, bahkan juga diterapkan untuk semua barang yang dikuasai oleh negara.
Di Indonesia, PSO diterapkan melalui penugasan BUMN oleh pemerintah untuk menyelenggarakan fungsi kemanfaatan umum dengan tetap mempertahankan maksud dan tujuan kegiatan BUMN itu sendiri. Apabila tidak visibel menurut kajian secara finansial, Pemerintah memberikan kompensasi atas semua biaya yang dikeluarkan BUMN itu, termasuk margin yang diharapkan. Akibatnya, terjadi intervensi politik dalam penentuan harga, sehingga harga tetap dapat terjangkau oleh masyarakat.
Hilangnya kewajiban pelayanan publik (PSO) akibat pelepasan hak pengeloaan kepada swasta melalui program sekuritisasi asset, membuat infrastruktur yang dibangun tidak dapat dinikmati dengan murah oleh rakyat.
Logika sederhananya, ketika infrastruktur, seperti bandara, di kelola oleh swasta maka perusahaan swasta akan mengenakan tarif tinggi kepada pengguna jasa bandara, misalnya maskapai penerbangan. Implikasi selanjutnya adalah harga tiket pesawat akan mengalami kenaikan dratis, begitu pula harga makanan dan minuman yang dijual di bandara, yang memang sudah tinggi akan semakin melambung ke langit, karena pengelola baru akan menaikkan harga sewa kios di bandara.
Demikianlah infrastruktur yang dibangun dengan ambisius selama ini terkesan bukan ditujukan untuk memenuhi pelayanan publik, namun “sengaja” untuk diperdagangkan guna mendapatkan keuntungan.
Langkah pemerintah memperdagangkan infrastruktur ini, pada akhirnya membuat infrastruktur yang dibangun dengan ambisius tersebut sengaja dimaksudkan untuk “diprivatisasi”. Meskipun, pemerintah menolak tudingan melakukan “privatisasi”, karena sebatas melepas hak pengelolaan arus kas (cash flow) terhadap asset-aset tertentu kepada swasta, sementara fisik bangunan (asetnya) tetap dimiliki oleh BUMN. Namun, bagaimanapun kebijakan tersebut sesungguhnya ditujukan untuk “memfasilitasi” swasta.
Jika ambisi pemerintah membangun berbagai infrastruktur yang dibangga-banggakan tersebut, pada akhirnya hanya untuk “memfasilitasi” swasta, lalu apa gunanya pembangunan infrastruktur besar-besaran belakangan ini? Untuk siapa sesungguhnya pemerintah bekerja selama ini. Untuk rakyat yang ratusan juta itu, atau hanya untuk segelintir para pemilik modal?***
