Kredit ilustrasi: http://www.trafficchallan.co.in
DARI semenjak merdeka hingga hari ini, pengelolaan anggaran Indonesia selalu berkutat dengan masalah defisit. Satu celah yang membuat Indonesia tidak bisa lepas dari ketergantungan terhadap utang.
Kebijakan anggaran yang dijalankan pemerintah acapkali menimbulkan sejumlah persoalan. Pada masa orde lama yang menganut kebijakan anggaran moneter pemerintah berkutat dengan masalah defisit dan inflasi, sedang pada masa orde baru yang menerapkan kebijakan anggaran berimbang, utang luar negeri ditempatkan sebagai sumber utama pembiayaan pembangunan, sementara pada era reformasi yang mengadopsi kebijakan anggaran defisit, utang menjadi faktor penentu bagi keberlanjutan fiskal.
Runtuhnya rezim orde baru membawa Indonesia memasuki era reformasi. Di bawah bimbingan lembaga donor (IMF dan World Bank), pemerintah melakukan perombakan besar-besar dalam pengelolaan anggaran.
Pada tahun 2001, pemerintah mengadopsi standar Internasional Government Finance Statistics (GFS) dalam penyajian APBN. Penandanya adalah diterapkannya kebijakan anggaran defisit, dimana struktur APBN dipilah kedalam lima bagian; pendapatan, belanja, keseimbangan primer, defisit anggaran, dan pembiayaan.
Anggaran defisit adalah kebijakan yang menghendaki posisi pengeluaran negara lebih besar dari pada posisi penerimaan negara dalam satu tahun anggaran. Karena pengeluaran lebih besar dari penerimaan maka anggaran negara mengalami defisit (kekurangan). Selanjutnya, defisit ditutupi dengan mengajukan utang ke negara donor atau menerbitkan obligasi.
Sebagaimana diatur Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, setiap tahunnya, pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) menetapkan defisit dalam APBN tidak lebih dari 3 persen, sementara rasio utang pemerintah dibatasi pada level 60 persen terhadap PDB.
Sejak penerapan anggaran defisit, utang merupakan kata kunci dalam pengelolaan APBN. Ketidakmampuan pemerintah menutup defisit berpotensi meningkatkan resiko fiskal. Risiko fiskal merujuk pada suatu situasi dimana pemerintah sebagai pengelola keuangan negara kesulitan mendapatkan utang tambahan untuk mengatasi defisit anggaran. Utang sebagai sumber pembiayaan menutup defisit dijadikan faktor penentu bagi keberlanjutan fiskal, yakni keberlanjutan atas penerimaan dan pengeluaran pemerintah, baik pada sisi rencana maupun realisasi. Demikian, keberlanjutan fiskal sangat bergantung pada kemampuan pengelolaan utang pemerintah.
Namun, pada kenyataannya kemampuan pengelolaan utang pemerintah terus mengalami penurunan dari tahun ke tahun. Ini diindikasikan meningkatnya Debt Service Ratio (DSR) dan membengkaknya defisit keseimbangnya primer. DSR adalah perbandingan antara nilai pembayaran utang luar negeri (pokok dan bunga) dengan nilai ekspor barang dan jasa. Sampai kuartal II 2016, tingkat DSR telah mencapai 66 persen. Angka ini telah melampaui batas kewajaran DSR yang ditetapkan oleh IMF yaitu sebesar 30-33 persen. Dengan kata lain kemampuan penerimaan ekspor untuk membayar utang luar negeri semakin lama semakin berkurang
Sementara, defisit keseimbangan primer yang merupakan selisih antara pendapatan negara dikurangi belanja negara tanpa memperhitungkan pembayaran bunga utang. Defisit keseimbangan primer terus membengkak dalam lima tahun terakhir (2012-2016).
Pada 2012 defisit keseimbangan primer tercatat sebesar Rp 52,7 triliun, tahun berikutnya (2013) membengkak jadi Rp 98,6 triliun, pada tahun 2014 sedikit turun, berada pada kisaran Rp 93,2 triliun. Memasuki tahun pertama pemerintahan Jokowi (2015), defisit keseimbangan primer melambung sebesar Rp 142,4 triliun. Sementara hingga tutup tahun 2016, defisit keseimbangan primer mendekati angka 110 triliun, melampaui jumlah yang ditetapkan APBN-P 2016 sebesar 106 triliun. Sementara untuk tahun 2017 defisit keseimbangan primer diprediksi terbang ke angka Rp 111,4 triliun.
Membengkaknya defisit keseimbangan primer, mengisyaratkan bahwa APBN telah kehilangan kemampuannya untuk membayar bunga utang dari hasil penerimaan negara, bahkan pemerintah dipaksa mencari utang baru hanya untuk membayar bunga utang lama. Situasi ini membuat utang Indonesia terus membengkak dan semakin sulit keluar dari jeratannya.
Menutup tahun 2016, utang luar negeri pemerintah sudah menembus angka Rp 3.500 triliun. Bahkan untuk tahun 2017, Pemerintah berencana menarik utang baru melalui penerbitan SBN sebesar Rp 597 triliun. Penerbitan SBN ini, ditujukan membayar cicilan bunga dan utang pokok untuk tahun 2017 sebesar Rp 500 triliun. Pembayaran bunga utang tahun 2017 diperkirakan mencapai Rp 221,4 triliun atau naik dibandingkan tahun 2016 sebesar Rp 191 triliun dan tahun 2015 sebesar Rp 156 triliun.
Untuk mengatasi membengkaknya utang dan defisit APBN, pemerintah hanya memiliki dua opsi; mengenjot penerimaan atau memangkas belanja. Sejauh ini, tampaknya pemerintah lebih cenderung memilih untuk meningkatkan penerimaan dibandingkan memangkas pengeluaran. Namun, pilihan pemerintah untuk mengenjot penerimaan, di tengah situasi ekonomi global yang masih bergejolak dan kondisi perekoromian dalam negeri yang tidak stabil, sesungguhnya merupakan keputusan yang kurang realtis
Sampai hari ini, perekonoian global masih dilanda gejolak Trump Tantrum (bergejolaknya ekonomi dunia akibat terpilihnya Donald Trump sebagai presiden USA). Sementara perekonomian di dalam negeri masih diwarnai rasio pajak (tax ratio) terhadap PDB yang diperkirakan berada di kisaran angka 10-11 persen, sehingga tidak acceptable untuk mendongkrak penerimaan negara. Idealnya tax ratio sebesar 16 persen.
Walaupun, potensi dari penerimaan pajak relatif rendah, namun tidak menghalangi keinginan pemerintah untuk tetap mendongkrak penerimaan. Melalui berbagai cara pemerintah menaikkan PNBP (Penerimaan Negara Bukan Pajak). Dipermulaan tahun 2017, rakyat dikejutkan oleh rencana kenaikan tafif listrik dan biaya pengurusan BPKB dan STNK kendaraan bermotor.
Langkah pemerintah, yang bersikukuh menaikkan penerimaan, bukan saja tidak bijaksana namun juga tidak tepat dalam membaca sinyal beragam indikator makro ekonomi, yang sesungguhnya menghendaki penyegaran kebijakan pengelolaan anggaran, yakni perubahan dari kebijakan anggaran defisit menuju kebijakan anggaran surplus.
Anggaran Surplus
Secara teoritis, kebijakan anggaran defisit ditempuh jika perekonomian dalam keadaan resesi dan pemerintah ingin meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Setelah diberlakukan selama 16 tahun (2001), apakah Indonesia masih dalam situasi resesi? Para pengambil kebijakan di pemerintahan tidak pernah menyebut bahwa negara dalam situasi resesi.
Mengingat Indonesia tidak dalam situasi resesi, maka perlu kiranya pemerintah mempertimbangkan menganti kebijakan pengelolaan anggaran dari kebijakan anggaran defisit menjadi kebijakan anggaran surplus, dimana belanja negara disusun sedemikian rupa sehingga belanja negara lebih kecil dibandingkan dengan penerimaan negara. Besaran Surplus tiap tahunnya dapat saja ditetapkan antara 2 sampai kurang dari 3 persen dari PDB.
Secara umum, kebijakan anggaran surplus diterapkan untuk mengatasi kondisi perekonomian yang inflasif, dimana nilai uang semakin merosot akibat kenaikan harga-harga. Demikian pemerintah berusaha mengurangi pengeluaran, sehingga lambat laun jumlah uang yang beredar akan berkurang dan harga kemudian dapat dikendalikan.
Saat ini, merosotnya nilai uang dapat dibaca dari masuknya rupiah sebagai salah satu dari 10 mata utang terendah di dunia. Disamping itu, diindikasi lain, tergambar dari usaha Bank Indonesia (BI) untuk segera memberlakukan kebijakan redenominasi rupiah. Redenominasi adalah penyederhanaan mata uang dengan memangkas jumlah angka nol dibelakang, tanpa mengubah nilainya. Melalui redenominasi, harga barang dan jasa akan turut disesuaikan sebanding penyederhanaan mata uang.
Di sela-sela acara peluncuran pecahan uang Rupiah baru, di Gedung Thamrin, Bank Indonesia, 19 Desember 2016, Gubernur BI, Agus Martowardoyo meminta dukungan presiden Jokowi untuk mempercepatan Rancangan Undang-Undang (RUU) Redenominasi Rupiah yang masih terganjal persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sejak tahun 2013. Bahkan pada 2017 RUU tersebut tidak masuk ke dalam list Program Legislasi Nasional (Prolegnas).
Di samping nilai uang, penerapan angaran surplus juga mempertimbangkan peningkatan inflasi yang diakibatkan ekspansifnya belanja yang dilakukan pemerintah. Dalam dua tahun terakhir belanja pemerintah sangat ekspansif. Pada APBN 2017, belanja ditetapkan sebesar Rp 2.070,5 triliun, turun sedikit dibandingkan belanja tahun 2016 sebesar Rp 2.095,7. Namun lebih tinggi dibandingkan belanja tahun 2015 sebesar Rp 2.039,5.
Belanja pemerintah yang begitu ekspansif tersebut, tidak sebanding dengan tingkat penerimaan yang dipatok pemerintah. Tahun 2017 penerimaan dipatok sebesar Rp Rp 1.737,6 triliun, sedangkan pada tahun 2016 dari proyeksi penerimaan sebesar Rp 1.822,5, realisasi penerimaan hanya sebesar Rp 1.551,8 triliun. Untuk tahun 2015, dari proyeksi penerimaan sebesar Rp 1.762,3 triliun, realisasi penerimaan hanya mencapai Rp 1.491,5 triliun.
Besarnya belanja dibandingkan penerimaan, membuat defisit dalam APBN terus membengkak dari tahun ke tahun. Defisit tersebut selalu ditutupi dengan mengajukan utang baru, baik utang langsung kepada debitur (lembaga donor) maupun melalui penerbitan SBN (Surat Berharga Negara). Dan seperti biasa utang tersebut akan menjadi beban pada APBN tahun-tahun berikutnya.
Defisit dan utang yang mengerogoti APBN tersebut harus segera diakhiri. Pemerintahan Jokowi harus berani membuat terobosan dalam pengelolaan anggaran negara dengan menerapakan kebijakan anggaran surplus, dimana belanja ditekan sedemikian rupa hingga mencapai angka di bawah penerimaan.
Terobosan tersebut dapat dimulai dengan segera mengajukan APBN perubahan 2017. Jika penerimaan dipatok sebesar Rp 1.737,6 triliun, maka APBN-P dapat menetapkan belanja sebesar Rp 1.600 triliun. Demikian terdapat surplus sebesar Rp 137,6 triliun.
Penerapan anggaran surplus tersebut, tentu akan berimplikasi pada pemangkasan terhadap sejumlah pos pengeluaran. Pemangkasan terutama ditujukan terhadap belanja perjalanan dinas, rapat, belanja honorarium, iklan serta anggaran yang memiliki estimasi harga terlalu tinggi. Tahun lalu pemerintah berhasil memangkas pengeluaran sebesar Rp 137,6 triliun. Kebijakan tersebut ternyata tidak berpengaruh signifikan terhadap pertumbuhan ekonomi tahun 2016 yang ditutup sebesar 5 persen.
Demikian, pemerintah sesungguhnya tidak perlu khawatir dengan penurunan pertumbuhan ekonomi akibat kebijakan anggaran surplus. Pengoperasian anggaran surplus memungkinkan pemerintah mampu menjaga kelangsungan fiskal dan mengurangi ketergantungan terhadap utang.
Bukankah amanat Nawacita adalah membangun kemandirian. Defisit dan utang tidak akan pernah membawa bangsa ini mencapai kemandirian. Maka kewajiban utama Jokowi hari ini adalah mengakhiri rezim defisit dalam kebijakan fiskal Indonesia.
Keengganan mengakhiri rezim defisit adalah pengingkaran terhadap Nawacita.***
